Hinter dem sperrigen Begriff der „Europäischen Kohäsionspolitik“ verbirgt sich das Ziel der Europäischen Union, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt innerhalb der EU zu fördern. Auch Österreich hat in der Vergangenheit von den Europäischen Strukturfonds – den zentralen Instrumenten der Kohäsionspolitik – profitiert, wenngleich es, wie auch in anderen Ländern, Mängel bei der Abwicklung gibt. Anstatt wirksamer Reformen droht mit dem neuen EU-Haushaltsentwurf ab 2028 nun jedoch eine empfindliche Schwächung der Kohäsionspolitik sowie eine Verwässerung sozialer Ziele.
Die Europäischen Strukturfonds
Die EU-Kohäsionspolitik ist im EU-Primärrecht verankert und dient zwei Zielen: dem Konvergenzziel, bei dem es um die Verringerung regionaler und nationaler Entwicklungsunterschiede geht, und dem Kohäsionsziel zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der EU. Die wichtigsten Instrumente der Kohäsionspolitik stellen die vier EU-Strukturfonds dar (siehe Tabelle). Das Finanzvolumen für die Strukturfonds ist seit den 1990er Jahren stetig gewachsen – für die laufende Budgetperiode 2021–2027 sind insgesamt 373 Mrd. Euro oder rund ein Drittel des mehrjährigen EU-Haushalts vorgesehen.
| Wichtige Fonds in der EU-Kohäsionspolitik samt aktuellem Fördervolumen (2021–2027) | Ziele des Fonds |
| Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE): 226 Mrd. € (Österreich: 741 Mio. €) | Fördert die Entwicklung und strukturelle Anpassung von Regionen mit Entwicklungsrückstand sowie den Strukturwandel in (ehemaligen) Industriegebieten. |
| Europäischer Sozialfonds (ESF): 99 Mrd. € (Österreich: 410 Mio. €) | Wichtigstes arbeitsmarktpolitisches Förderinstrument der EU: Fördert Maßnahmen zur Vermeidung & Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und verbessert Beschäftigungschancen durch Ausbildung und Qualifizierung. |
| Just Transition Fund (JTF): 19,3 Mrd. € (Österreich: 136 Mio. €) | Ziel ist es, die sozialen und wirtschaftlichen Folgen des Übergangs zu einer klimaneutralen Wirtschaft in jenen Regionen und Kommunen abzumildern, die aufgrund ihrer Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen oder treibhausgasintensiven industriellen Prozessen besonders stark von diesem Strukturwandel betroffen sind. |
| Kohäsionsfonds: 48 Mrd. € (Österreich: nicht förderungsfähig) | Unterstützt Investitionen in Mitgliedstaaten, deren Bruttonationaleinkommen pro Kopf weniger als 90 Prozent des EU-Durchschnitts beträgt, insbesondere in den Bereichen Umwelt – etwa nachhaltige Entwicklung und Energie – sowie in transeuropäische Netze der Verkehrsinfrastruktur. |
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Becker (2025)
Effekte der Strukturfonds in Österreich
Empirische Analysen zeigen, dass dieser umfangreiche Budgetposten in einem angemessenen Verhältnis zu den erzielten Wirkungen steht. Die Kohäsionspolitik hat sich im Laufe der Jahre von einem regionalen Unterstützungsinstrument zu einem zentralen wirtschaftspolitischen Instrument der EU entwickelt. Vor allem seit der Grundsatzreform 1988 hat die EU-Kohäsionspolitik in zahlreichen Regionen maßgeblich zur wirtschaftlichen Entwicklung beigetragen. Zugleich stärkt sie nachweislich das Vertrauen in die EU-Institutionen und fördert damit sowohl den sozialen Zusammenhalt als auch die Herausbildung einer europäischen Identität.
Obwohl die Pro-Kopf-Beihilfeintensität im Rahmen der Kohäsionspolitik im vergleichsweise wohlhabenden Österreich gering ausfällt, haben die Strukturfonds auch hierzulande in den vergangenen 20 Jahren positive Entwicklungsimpulse gesetzt und zum regionalen Ausgleich beigetragen. Vor allem der Europäische Sozialfonds+ (ESF+) hat sich als wichtiges arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitisches Instrument bewährt. Im Förderzeitraum von 2014–2021 umfasste das ESF+-Programm inklusive nationaler Ko-Finanzierungen 990 Mio. Euro für Arbeitsmarkt- und Qualifizierungsprojekte. In Summe konnten so rund 313.000 Teilnehmer:innen durch ESF-finanzierte Maßnahmen erreicht werden, etwa in den Bereichen „aktive Inklusion“ oder „lebenslanges Lernen“.
Der Europäische Just Transition Fund – Leave no one behind?
Im Gegensatz zum ESF+, dessen Beschäftigungs- und Wertschöpfungseffekte empirisch belegt sind, ist die Datenlage zu den Effekten des Just Transition Fund (JTF) in Österreich noch begrenzt. Der neueste Strukturfonds wurde 2020 von der Europäischen Kommission als zentrale soziale Komponente des Europäischen Grünen Deals vorgestellt. Ziel des JTF ist es, „Regionen und Menschen in die Lage zu versetzen, die sozialen, beschäftigungsspezifischen, wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen des Übergangs zu den energie- und klimapolitischen Vorgaben der EU für 2030“ zu bewältigen. Das Hauptaugenmerk liegt folglich auf Regionen, die aufgrund ihrer Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen oder treibhausgasintensiven industriellen Prozessen am stärksten vom Übergang betroffen sind.
Jedoch wirft schon ein Blick auf die Mittelausstattung die Frage auf, wie ambitioniert der JTF tatsächlich ist. Während die Kommission zunächst lediglich 7,5 Mrd. Euro vorsah und später eine Aufstockung auf 40 Mrd. Euro vorschlug, wurde der Fonds im Zuge der Haushaltsverhandlungen 2020 letztlich auf 19,3 Mrd. Euro begrenzt. Maßgeblich dafür war der Widerstand der sogenannten „frugalen Vier“ (Österreich, Schweden, Dänemark und die Niederlande) gegen höhere Beiträge zum EU-Haushalt.
Der JTF in Österreich
Die Regionen, die in Österreich anspruchsberechtigt sind, teilen sich auf Niederösterreich, Kärnten, Oberösterreich und die Steiermark auf. Ausgenommen hat die EU bemerkenswerterweise einzelne städtische Gebiete wie Linz oder Steyr, da bei ihnen eine hohe wirtschaftliche Leistungs- und Anpassungsfähigkeit angenommen wird. Überdies ist festzuhalten, dass Österreich nur einen geringen Anteil an den ohnehin begrenzten 19,3 Mrd. Euro erhält. Von 2021–2027 stehen lediglich 136 Mio. Euro aus dem JTF zur Verfügung. Die Aufteilung der Mittel erfolgt nach einem Verteilungsschlüssel, der Kriterien wie etwa das Ausmaß industrieller Emissionen, die Beschäftigungszahlen im industriellen Sektor sowie den wirtschaftlichen Entwicklungsstand berücksichtigt. Unter Hinzunahme nationaler öffentlicher und privater Ko-Finanzierungsmittel erhöhen sich die Mittel zumindest auf rund 287 Mio. Euro.
Ein komplexer Governance-Rahmen
Zusätzlich zur relativ geringen Mittelausstattung vollzieht sich die Umsetzung des JTF in Österreich nicht ohne Reibungsverluste. Um die JTF-Mittel zu erhalten, sieht die JTF-Verordnung die Erstellung sogenannter „Territorialer Pläne für einen gerechten Übergang“ (JTP) vor. Der österreichische Plan wurde von einer „operativen Arbeitsgruppe JTP“ der Österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK) erstellt. Während dieser Plan den Rahmen vorgibt, wird der JTF operativ in den Bundesländern als jeweils eigene Förderpriorität in den Programmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung bzw. des Europäischen Sozialfonds+ umgesetzt. In jedem Bundesland, das Unterstützung aus dem JTF erhält, sind schließlich eine oder mehrere Institutionen für die Fördercalls bzw. die Verteilung der Mittel zuständig. Bemerkenswert ist zunächst die Tatsache, dass von den 136 Mio. Euro an JTF-Mitteln rund 76 Mio. Euro über das EFRE-Programm (Schwerpunkt: Fördermittel für Privatunternehmen) und lediglich rund 60 Mio. Euro über das ESF-Programm (Schwerpunkt: Förderung von Arbeitslosen & Arbeitssuchenden) verteilt werden.
Die Abwicklung des JTFs über das EFRE-Programm
Insgesamt werden 39 Projekte über das EFRE-Programm und 16 Projekte über das ESF+-Programm abgewickelt. Zwar erachtet die JTF-Verordnung „produktive“ Investitionen in KMUs, Start-ups und Forschungs- und Innovationstätigkeiten, die zur Diversifizierung und Modernisierung der Wirtschaft führen, grundsätzlich als förderungswürdig. Wie genau die Förderprojekte im EFRE-Programm, die sich vorwiegend an Privatunternehmen und Hochschulen richten, zur gerechten Wende beitragen sollen, bleibt aber unklar. Letztendlich handelt es sich bei den meisten Förderprojekten um kapitalintensive Investitionen in Produktionskapazitäten für Betriebe sowie um F&E-Förderungen von Hochschulen. Dabei wird offenbar davon ausgegangen, dass der Ausbau von Produktionskapazitäten und die Förderung moderner Technologien regionale „Trickle-down-Effekte“ für Arbeitsmarktteilnehmer:innen erzeugen.
Die Abwicklung des JTFs über das ESF+-Programm
Zielgerichteter wirken die JTF-Maßnahmen, die im Rahmen des ESF+-Programms abgewickelt werden. So umfassen die 16 Projekte etwa eine „Öko-Tech-Akademie“ in Wels, ein Qualifizierungsprogramm „Green Jobs“ in Fohnsdorf oder eine Beratungsoffensive „Qualifizierung.Nachhaltigkeit“ in St. Pölten. Insgesamt kommen jedoch Zweifel auf, ob die 16 JTF-Projekte nennenswerte Beschäftigungseffekte entfalten werden können – geschweige denn, ob sie Regionen und Menschen befähigen, die sozialen und wirtschaftlichen Folgen des ökologischen Strukturwandels im Zuge der EU-Klimaziele bis 2030 erfolgreich zu bewältigen.
Angesichts der Tatsache, dass Betriebe überall in Österreich vom Strukturwandel betroffen sind, die Industrierezession der letzten Jahre viele Arbeitsplätze gekostet hat und gleichzeitig Fachkräfte in vielen Industrieunternehmen fehlen, wirken die oben beschriebenen Projekte wie ein minimaler Beitrag. Klarerweise kann der JTF nicht allein den industriellen Strukturwandel abfedern. Das Sammelsurium an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in den Regionen, die am stärksten vom Übergang in eine klimaneutrale Wirtschaft betroffen sind, ist dennoch fragwürdig. Das liegt vor allem, aber nicht nur, am geringen Fördervolumen und der fehlenden strategischen Ausrichtung. Österreich kämpft wie viele andere EU-Ländern mit drei zentralen Hindernissen bei der effektiven Umsetzung der Strukturfonds.
1. Institutionelle Fragmentierung und unkoordinierte Mittelverteilung
Zunächst spiegelt sich die mangelnde Kohärenz in Österreichs Transformationspolitik zwangsläufig auch in der Umsetzung des JTFs wider: Weder gibt es derzeit eine umfassende Strategie zur Gestaltung des gerechten Strukturwandels (auch nicht in der neuen Industriestrategie), noch gibt es eine zuständige Stelle mit politischem Mandat und entsprechender finanzieller sowie personeller Ausstattung, die sinnvolle Just-Transition-Projekte koordiniert. Während es etwa in Spanien eine eigene Just-Transition-Agentur gibt, die die Finanzierung von Just-Transition-Initiativen aus nationalen und europäischen Fördertöpfen koordiniert, tragen die unterschiedlichen Programmschwerpunkte sowie zersplitterten Zuständigkeiten auf den verschiedenen Verwaltungsebenen in Österreich zu einer unkoordinierten Mittelaufteilung bei. So kommt es zu keiner Verzahnung von EFRE- und ESF+-Maßnahmen – etwa zu einer gezielten Qualifizierung von Beschäftigten für in Betrieben geförderte Technologien –, obwohl dies im ÖROK Just Transition Plan vorgesehen ist.
2. Unzureichende Beteiligungsformate für relevante Stakeholder
Problematisch bei der Abwicklung des JTF in Österreich ist zusätzlich die mangelhafte Einbindung der Sozialpartner und anderer Interessengruppen bei der Erarbeitung konkreter Maßnahmen. Grundsätzlich gibt der Europäische Verhaltenskodex für Partnerschaften die Leitlinien für die partnerschaftliche Gestaltung und Durchführung der Kohäsionsfonds vor. Darüber hinaus ist erwiesen, dass dieses Partnerschaftsprinzip zur Verhinderung von Mittelfehlverwendung beiträgt bzw. eine lokal fundierte und effektive Politikgestaltung gewährleistet. Doch in der Praxis zeigen sich in vielen europäischen Ländern dieselben Hindernisse bei der Umsetzung des Partnerschaftsprinzips:
- Unzureichende Verwaltungsstrukturen und mangelnde Einbindung von Partnern
- Eingeschränkter Zugang zu relevanten Dokumenten und oberflächliche Konsultationen
- Zu flexible EU-Leitlinien, die eine formalistische Umsetzung erlauben
3. Verletzung des Zusätzlichkeitsprinzips
Wenngleich viele JTF-geförderte Projekte sinnvoll sind, erschließt sich nicht, wieso manche von ihnen nicht durch den ESF+ gefördert werden. Die Verwendung der JTF-Mittel sollte – so sieht es auch die Verordnung vor – den „klima-, umwelt- und sozialpolitischen Verpflichtungen und Prioritäten der Union umfassend Rechnung tragen“. Der JTF sollte deshalb Aus- und Weiterbildungsprogramme fördern, die darauf abzielen, den Fachkräftebedarf in Österreich in jenen Branchen zu decken, in denen infolge des digitalen und ökologischen Wandels ein Beschäftigungszuwachs erwartet wird.
Im Sinne einer echten Just Transition, die den „Transformationsstress“ von Beschäftigten in besonders betroffenen Gebieten mindert, muss zudem gewährleistet werden, dass er vor allem Arbeitnehmer:innen und Arbeitssuchenden zugutekommt, die unmittelbar vom Strukturwandel betroffen sind. Dies bedeutet, dass der JTF eine gewisse „Zusätzlichkeit“ entfalten muss: Der Fonds sollte nicht eingesetzt werden, um Finanzierungslücken bei bestehenden Programmen zu schließen. Die Missachtung des „Zusätzlichkeitsprinzips“ gilt als strukturelles Problem der EU-Kohäsionspolitik, da nationale Regierungen Kohäsionsmittel häufig einsetzen, um nationale Haushaltsmittel zu substituieren und somit ihre Budgets zu entlasten.
Die Zukunft der Kohäsionspolitik
Obgleich die positiven Effekte der Kohäsionspolitik, wie eingangs beschreiben, erheblich sind, bedeutet das nicht, dass es keinerlei Reformbedarf gibt. Dies verdeutlichen nicht zuletzt die Probleme bei der Umsetzung des JTFs in Österreich. Auch der Europäische Rechnungshof verweist regelmäßig auf hohe Fehlerquoten bei der Mittelverwendung und auf Defizite im Verwaltungsmanagement. Hinzu kommen Kritik an der Bürokratisierung und Komplexität der Förderverfahren. Zudem ist klar, dass der stattfindende Strukturwandel die breite Bevölkerung betrifft und enorme Investitionen erforderlich sind, um Beschäftigte zu befähigen, die Jobs der Zukunft auszuüben. Im Lichte dieses Strukturwandels sowie weiterer vielfältiger Herausforderungen für die europäische und österreichische Industrie – etwa durch die Konkurrenz chinesischer Unternehmen und die Unberechenbarkeit der amerikanischen Zollpolitik – wäre eine Aufstockung des JTF und des ESF+ in der nächsten Haushaltsperiode eigentlich geboten.
Doch statt zielführender Reformen, wie etwa die Stärkung des Europäischen Verhaltenskodexes für Partnerschaften, um die mangelnde Einbindung von Stakeholdern zu verhindern, und einer Ausweitung der JTF-Gebietskulisse droht mit dem neuen EU-Budget eine Aushöhlung der EU-Kohäsionspolitik. Im Juli 2025 legte die EU-Kommission ihren Entwurf für den zukünftigen Mehrjährigen Finanzrahmen 2028–2034 vor. Die vier Strukturfonds sollen als eigenständige Fonds abgeschafft und künftig in einen „Nationalen und Regionalen Partnerschaftsplan“ (NRPP) integriert werden, zusammen mit den Mitteln für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), die Fischerei und weitere Bereiche (siehe Grafik).
Abschaffung statt Reform?
Expert:innen sehen in den neuen Nationalen und Regionalen Partnerschaftsplänen einen bedenklichen Kurswechsel. Während die EU-Kommission den Entwurf als „straffer, flexibler und wirkungsvoller“ bezeichnet, wird davor gewarnt, die Strukturfonds in einem einzigen „Megafonds“ zusammenzuführen. Wenn keine festen Mittelanteile für Bereiche wie ländliche Entwicklung oder Beschäftigungspolitik vorgesehen sind, ergebe sich erstens das Risiko, dass Regionen mit Landwirten um Finanzmittel konkurrieren müssten oder unterschiedliche Politikbereiche gegeneinander ausgespielt werden. Zwar sollen 14 Prozent der Nationalen und Regionalen Partnerschaftspläne in soziale Investitionen fließen. Allerdings umfasst dieser Betrag nicht nur Zuschüsse, sondern auch Kredite, sodass de facto lediglich 72 Milliarden Euro als echte Fördermittel zur Verfügung stehen. Dies käme selbst nominal einer deutlichen Kürzung gegenüber dem bisherigen ESF+ gleich, der in der derzeit laufenden Finanzperiode mit 96 Milliarden Euro (zu Preisen von 2024) ausgestattet ist.
Zweitens käme die pauschale Mittelverteilung über nationale Pläne einer Zentralisierung und Nationalisierung der EU-Investitionsprogramme gleich. Ähnliche Entwicklungen waren bereits bei der Umsetzung der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne zu beobachten, die die Mitgliedsstaaten im Rahmen des EU-Wiederaufbaufonds (NextGenerationEU) vorlegen mussten. Ihre Struktur – nationale Pläne, zentrale Koordinierung und minimale Bürgerbeteiligung – könnte nun als Vorbild für das reguläre Budget dienen. Kritisch wird auch das Vorhaben gesehen, die Auszahlung von EU-Mitteln an die Erfüllung von Meilensteinen zu koppeln, die auf den länderspezifischen Empfehlungen des Europäischen Semesters basieren.
Fazit und Ausblick
Die Abschaffung des ESF+ und des JTF als eigenständige Fonds geht im aktuellen Vorschlag der EU-Kommission mit einer enormen Kürzung der EU-Mittel für das Europäische Sozialmodell einher. Dabei könnte das Timing kaum ungünstiger sein. Zum einen macht der technologische Rückstand der EU gegenüber den USA und China gezielte arbeitsmarktpolitische Maßnahmen erforderlich, um den nötigen Fachkräftebedarf zu decken und im Sinne einer „High-Road-Strategie“ langfristig konkurrenzfähig zu bleiben. Zum anderen sind massive Investitionen in die Aus- und Weiterbildung von Beschäftigten nötig, um genügend qualifizierte Fachkräfte für die Energie‑, Wärme- und Mobilitätswende zu gewinnen und die vereinbarten Klimaziele zu erreichen.
Schließlich führt eine inkonsequente und mangelhaft sozial- sowie arbeitsmarktpolitisch flankierte Industriepolitik zu Qualifikationslücken und zum Verlust von Industriejobs in Schlüsselbranchen. Diese ungleich verteilten Transformationslasten und Enttäuschungsverfahren in der Arbeitswelt spielen rechts-autoritären Kräften mit antiökologischer Ausrichtung in die Hände, die gegen jeglichen Klimaschutz agitieren. In der Folge könnten Rückhalt und Mehrheiten für eine ambitionierte Klima- und Umweltschutzpolitik langfristig schwinden, sodass dringend nötige Maßnahmen ausgebremst oder sogar ganz blockiert werden. Schlussendlich ist so festzuhalten, dass EU-Kohäsionsmittel nationale Anstrengungen nicht ersetzen, sondern ergänzen müssen. Doch vor allem in Zeiten knapper nationaler budgetärer Mittel ist eine Kürzung sozialer und arbeitsmarktrelevanter Fördergelder konjunkturhemmend und demokratiepolitisch riskant.