Um den Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft bis 2050 sozial abzufedern, hat die EU im Jahr 2021 im Rahmen das Grünen Deals den Just Transition Fund (JTF) geschaffen. Er soll besonders betroffene Regionen beim Strukturwandel unterstützen, indem er klimafreundliche Geschäftsmodelle fördert und Beschäftigte für grüne Arbeitsplätze weiterbildet. Doch wie gerecht ist die Umsetzung des „gerechten Übergangs“ tatsächlich?
Der lange Weg des „gerechten Übergangs“
Der Begriff „Just Transition“ stammt ursprünglich aus der Arbeiter:innenbewegung. Gewerkschaften, allen voran in den USA, haben ihn bereits in den 1970ern geprägt, als Umweltmaßnahmen die Jobs und Lebensgrundlage vieler Arbeiter:innen gefährdet haben und die Gewerkschaften für eine Absicherung der betroffenen Arbeiter:innen plädiert haben. Just Transition ist daher ursprünglich ein gewerkschaftliches Konzept mit einem sozialpolitischen Anspruch. Das Konzept fordert nichts Minderes, als dass Klimapolitik auch Sozial- und Strukturpolitik sein muss. Jahre später, insbesondere ab den 2000ern, wurde das Konzept in der Wissenschaft systematisch ausgedehnt und theoretisch weiterentwickelt. Der Schutzschirm wurde konzeptuell vergrößert, sodass nicht nur einzelne betroffene Arbeiter:innen, sondern ganze Regionen umfasst werden. In der akademischen Literatur wird das hauptsächlich über drei Gerechtigkeitsdimensionen analytisch erfasst: Verteilungs-, Verfahrens- und Anerkennungsgerechtigkeit.
Eine Frage der Gerechtigkeit: doch welche?
Erstens kann ein Übergang dann als gerecht gelten, wenn die Verteilung der Kosten und Chancen des Übergangs fair gestaltet wird. Der Übergang produziert Gewinner:innen und Verlierer:innen. Gleichzeitig gibt es weitestgehend eindeutige Verantwortlichkeiten: Beispielsweise sind weltweit seit 1988 lediglich 100 Unternehmen für 71 Prozent der Emissionen verantwortlich. Deshalb müssen Verteilungs- und Verantwortungsfragen bei der Umsetzung von transformationspolitischen Maßnahmen im Zentrum stehen. Geschieht dies nicht, droht eine Verstärkung sozialer und wirtschaftlicher Ungleichheiten.
Zweitens ist ein Übergang nur dann gerecht, wenn die betroffenen Menschen und Regionen nicht nur Objekt, sondern Subjekt der Veränderung sind, also aktiv am Veränderungsprozess bzw. am Verfahren beteiligt sind. Demokratisch legitimierte und tatsächlich verbindliche Beteiligung ist entscheidend, weil sie Akzeptanz erzeugt. Im besten Fall verändern Menschen selbst die Umstände und Regeln ihres lokalen Übergangs, nicht nur weil dadurch die gesellschaftliche Akzeptanz steigt, sondern weil sie im Regelfall am besten ihre eigenen Bedürfnisse und Herausforderungen kennen.
Drittens muss ein gerechter Übergang anerkennen, wer überhaupt als „betroffen“ gilt. Es reicht oft nicht, Industriestandorte und Beschäftigte innerhalb bestimmter Branchen als Betroffene zu erkennen. Anerkennung befasst sich damit, wer die Risiken trägt, welche Personengruppen unter den Folgen des Übergangs leiden, wer die Care-Arbeit leistet, die essenziell für den Erhalt der Gesellschaft ist, wer in der Lage ist, Lohnarbeit zu leisten und wer überhaupt als Teil des Systems gilt, das transformiert werden soll.
Diese drei Dimensionen bedingen sich gegenseitig. Wenn nur an einer Stelle geschraubt wird, wird Spannung an einer anderen Stelle erzeugt. Ein gerechter Übergang muss deshalb ganzheitlich gedacht werden. Die Art der Beteiligung entscheidet mit darüber, wessen Anerkennung zählt. Und wessen Anerkennung zählt, entscheidet mit darüber, welche verteilungspolitischen Maßnahmen getroffen werden. Kurz: Gerecht ist der Übergang, wenn ihre Gestaltung diese drei Gerechtigkeitsdimensionen in der Architektur des Übergangs verankert.
Just Transition made in Austria
Um Gelder aus dem für Österreich mit 135 Mio. Euro dotierten JTF zu erhalten, mussten die Mitgliedsstaaten einen „Territorial Just Transition Plan“ vorlegen, worin Regionen definiert und Maßnahmen im Zusammenhang mit den Zielen des JTF vorgeschlagen werden. Im Dokument „Territorialer Plan für einen gerechten Übergang Österreich 2021–2027“ wurden Regionen in Niederösterreich, Oberösterreich, Kärnten und der Steiermark identifiziert, die aufgrund einer hohen Abhängigkeit von treibhausgasintensiven Industrien sowie einem hohen Beschäftigungsanteil in diesen Industrien besonders stark von den Folgen des Übergangs betroffen sind. Gleichzeitig werden Maßnahmen vorgeschlagen, die auf zwei Programme zugeschnitten sind. Knapp 76 Mio. Euro der 135 Mio. Euro gehen an das IBW-EFRE/JTF-Programm, das Unternehmen beim wirtschaftlichen Strukturwandel durch Investitionen in Innovation und in nachhaltige Geschäftsmodelle unterstützt. Die anderen 59 Mio. Euro gehen an das ESF+ Programm, das die Qualifizierung und Weiterbildung von Beschäftigten und Arbeitssuchenden fördert.
Zu der Aufteilung des JTF auf zwei Programme kommt noch die föderale Umsetzungsstruktur, wonach die betroffenen Bundesländer über eigene Landesprogramme, Richtlinien und Landesstellen den JTF abwickeln. Das Ergebnis ist eine Fragmentierung, einerseits zwischen den Programmen und andererseits zwischen den Ländern. Somit ergeben sich acht verschiedene Abwicklungsstellen, die an zwei nationale Institutionen berichten, die für die Programme zuständig sind, die schlussendlich wiederum an einen für den JTF zuständigen Unterausschuss berichten. In Spanien, das als Vorzeigebeispiel für die Umsetzung des JTF und Maßnahmen für einen gerechten Übergang gilt, wurde im Gegensatz dazu eine eigene Just-Transition-Institution geschaffen, wodurch die Koordination zwischen den Regionen sowie die Abstimmung von Maßnahmen und Zielen effektiv und effizient gestaltet werden konnte.
Ein gesamthafter Blick auf die Projekte zeigt eindeutig, wie unterschiedlich die beiden Stränge des Just Transition Fund – der wirtschaftlich-technische über den IBW-EFRE/JTF und der sozial ausgerichtete über ESF+ – praktisch in Österreich umgesetzt werden. Beide folgen zwar dem Anspruch einer Just Transition, erfüllen sie aber auf sehr unterschiedliche Weise.
Ein Programm – zwei Stränge
Im wirtschaftlich-technischen Förderstrang geht es in erster Linie darum, Unternehmen zu stärken, Umrüstungen zu unterstützen, Kapazitäten zu erweitern und technologische Innovationen voranzutreiben. Kurz: Es geht um regionale wirtschaftliche Entwicklung und Wettbewerbsfähigkeit. Alle Projekte dieses Förderstrangs verfolgen das Ziel, die wirtschaftliche Entwicklung zu unterstützen. Währenddessen erwähnen nur 22 Projekte (56 Prozent) explizit, einen ökologischen Beitrag oder einen zur Klimaneutralität leisten zu können. Die Anerkennungsgerechtigkeit stellt hier insbesondere Unternehmen und Forschungseinrichtungen ins Zentrum, da sie auch die Begünstigten der Förderungen sind. Jenseits dessen erwähnen lediglich 5 Prozent der bisherigen JTF-Projekte aus diesem Förderstrang positive Auswirkungen für Beschäftigte. Rund 18 Prozent der Projektbeschreibungen enthalten Aspekte von Verteilungsgerechtigkeit, entweder über Beratungsleistungen oder als Coaching (Upskilling). Gleichzeitig ist der überwiegende Teil dieser Maßnahmen an Unternehmen und nicht an Beschäftigte gerichtet. Grundsätzlich ist dies nicht überraschend, da dieser Strang des JTF vor allem die aktive Gestaltung der unternehmerischen Tätigkeit und der regionalen Wirtschaftsentwicklung in den Blick nimmt.
Der zweite Förderstrang des JTF hat Arbeitsmarktteilnehmer:innen, deren Qualifikationen, Kompetenzen und Fähigkeiten im Fokus. Über 90 Prozent der Projekte erwähnen hierzu Maßnahmen wie Qualifizierung und Beratung. Im Sinne der Anerkennungsgerechtigkeit stehen Arbeitssuchende, Beschäftigte, Jugendliche mit niedriger Qualifikation oder Langzeitarbeitslose im Zentrum.
Just Transition: Stellschrauben und Hebel in der Praxis
It’s the Governance, stupid! Die regionale Transformation aktiv und vorausschauend zu gestalten, ist eine komplexe Herausforderung. Der Just Transition Fund versucht mit seiner zweiteiligen Schwerpunktsetzung über regionale Wirtschaftsentwicklung und arbeitsmarktpolitische Qualifizierungsanstrengungen dieser Komplexität Rechnung zu tragen. Der Blick in die Abwicklung offenbart eine inhaltliche, organisatorische und administrative Komplexität, welche die Effektivität der Programmumsetzung vermindern kann. Denn zur inhaltlichen Zweiteilung des JTF in EFRE- und ESF+-Programme tritt eine ausgeprägte föderale Umsetzungsstruktur, die zu einer doppelten Fragmentierung führt: einerseits zwischen den beiden EU-Programmen, andererseits zwischen den Ländern.
In der Praxis bedeutet dies, dass insgesamt acht unterschiedliche Abwicklungsstellen tätig sind, die an zwei nationale Programmeigner berichten, welche ihrerseits in einem eigens eingerichteten Unterausschuss zusammengeführt werden. Der dadurch entstehende hohe Koordinationsaufwand könnte mit dem nötigen politischen Willen behoben werden. Das aktuelle Regierungsprogramm umfasst in diesem Zusammenhang auch die Ausarbeitung einer „Transformationsstrategie“. Dies wäre eine überfällige Maßnahme und sollte in engem Kontext einer nationalen Just-Transition-Strategie stehen. Eine Just-Transition-Institution mit politischem Mandat, die mit der Umsetzung dieser Strategie beauftragt wird, würde die Koordination und das Monitoring erleichtern. Die effektive Mitbestimmung von Betroffenen würde den Aspekt der Verfahrensgerechtigkeit stärken. Auch wenn Unternehmen Anerkennung genießen und Unterstützung erhalten, was per se nichts Schlechtes ist, sollten diese Förderungen zumindest an Indikatoren oder Bedingungen geknüpft sein, die sicherstellen, dass die Förderungen auch zu mehr Arbeitsplätzen oder Lehrstellen führen, sodass betroffene Menschen wieder ins Zentrum der Maßnahmen gerückt werden. Es bleibt also viel zu tun am sozial gerechten Weg in eine klimaneutrale Zukunft.