Die Regierung will ein Klimagesetz auf den Weg bringen. Es soll die Grundlage für einen sogenannten Klimafahrplan sein, ein Instrument zur Planung und zur Überwachung von Klimaschutzmaßnahmen. Aber was ist eigentlich eine „Maßnahme“ zum Klimaschutz? Die Frage klingt trivial, aber eine präzise Antwort ist überfällig.
Bekenntnisse und Ziele
Seit Jahren und Jahrzehnten lesen wir in den Strategien des Bundes zum Klimaschutz von Bekenntnissen. Österreich bekennt sich zur Klimaneutralität. Die Bundesregierung bekennt sich zu den europäischen Klimazielen. Der Bund bekennt sich zum forcierten Ausbau erneuerbarer Energieträger … und so weiter.
Doch Bekenntnisse reichen nicht aus, um Veränderungen zu bewirken. Das zeigt sich daran, dass die Ziele nicht erreicht werden, die im Bekenntnis genannt werden. So hieß es schon im Energiebericht 1993 (der ein umfassendes Maßnahmenpaket enthielt): „Die österreichische Bundesregierung bekennt sich zum Ziel einer 20-prozentigen Reduzierung der CO2-Emissionen bis 2005, bezogen auf das Basisjahr 1988.“ Statt einer Reduktion um 20 Prozent gab es eine Steigerung um 30 Prozent.
Oder: In der Klimastrategie 2007 setzte sich die Bundesregierung das Ziel einer „Steigerung der thermischen Sanierungsrate auf 3 Prozent p. a. (2008–2012), mittelfristig auf 5 Prozent p. a.“ Bis heute bewegt sich die thermische Sanierungsrate im langjährigen Schnitt bei etwa 0,8 Prozent.
Auch der vor eineinhalb Jahren an die Europäische Kommission übermittelte „Nationale Energie- und Klimaplan“ (NEKP) enthält eine Unzahl von Zielen, ohne aber dazuzusagen, wie diese erreicht werden sollen. Fast zufällig herausgegriffene Beispiele: „Ambitionierte Positionierung Österreichs in der Diskussion zur Flottenerneuerung in Betrieben“; „klimatologische Verbesserung urbaner Räume, insbesondere Berücksichtigung von mikro-/mesoklimatischen Bedingungen bei der Stadt- und Freiraumplanung“; „Züchtung und gezielter Einsatz von wassersparenden, hitzetoleranten Pflanzen (Art/Sorte) im Sinne einer regional angepassten Bewirtschaftung“.
Ziele ohne Maßnahmen sind bloß Wünsche
Es soll hier nicht der Eindruck entstehen, diese Ziele seien an sich falsch. Sie sind es nicht, und ein Ziel wie die Klimaneutralität kann durchaus in Teilziele in den verschiedenen Sektoren zerlegt werden. Ziele sind Teil der Maßnahmen, aber sie ersetzen nicht die Maßnahmen.
Der wesentliche Punkt ist dieser: Die Bundesregierung – die Autorin der hier genannten Strategien und Pläne – kann sich die Erreichung dieser Ziele nur wünschen. Mehr steht nicht in ihrer Macht. Denn die Bundesregierung ist ein Verwaltungsorgan. Und Artikel 18 der Bundesverfassung bestimmt: „Die gesamte staatliche Verwaltung darf nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden.“ Wenn es kein Gesetz gibt, das bewirkt, dass Häuser thermisch saniert werden, das Betriebe dazu bewegt, emissionsarme Fahrzeuge anzuschaffen, das Landwirt:innen dazu bringt, hitzetolerante Pflanzen anzubauen, dann bleiben all diese Ziele fromme Wünsche, Bekenntnisse.
Was kann die Bundesregierung?
Wir müssen uns also nüchtern fragen: Was kann die Bundesregierung tun, damit die Ziele des Klimaschutzes auch wirklich erreicht werden? Was steht in ihrer Macht? Die bereits bestehenden Gesetze geben ihr ein paar Möglichkeiten in die Hand, aber bei Weitem nicht genug, um die riesigen Herausforderungen zu bewältigen, die allein die Klimaziele 2030 für Österreich bedeuten.
Die Bundesregierung kann keine Gesetze beschließen. Aber im Prozess der Gesetzgebung hat sie ein wichtiges Recht: das Recht zur Vorlage von Gesetzesvorschlägen an den Nationalrat („Regierungsvorlage“). Genau auf dieser Ebene kann und muss die Bundesregierung sehr schnell viel konkreter werden, als es die bisherigen Bekenntnisse und Ziele waren. Eine erfolgversprechende Klimastrategie muss im Kern ein Programm sein, nach dem die Bundesregierung dem Nationalrat Gesetzesvorschläge zuleitet. Diese müssen in ihrer Gesamtheit geeignet sein, die Klima- und Energieziele zu erreichen, zu denen Österreich sich verpflichtet hat.
Derzeit wird – gemäß dem Regierungsübereinkommen – am Entwurf eines Klimagesetzes gearbeitet. Es schafft – so der Plan – „den regulatorischen Rahmen für Maßnahmen, Werkzeuge und Governance zur Erreichung der Klimaziele und der Klimaneutralität, der Klimawandelanpassung und der Kreislaufwirtschaft.“
Klimagesetz und Klimafahrplan
Auf Basis des Klimagesetzes soll ein Klimafahrplan festgelegt werden, der – so das Regierungsprogramm weiter – „als Planungsinstrument fungiert und sowohl Monitoring als auch indikative Reduktionspfade bzw. Treibhausgasbudgets für jeden Sektor beinhaltet, denen Projektionen der Emissionsentwicklungen gegenübergestellt werden“.
Natürlich stellt sich die Frage, an wen sich ein solcher Klimafahrplan richtet. Als Planungsinstrument hat er keine unmittelbare Bindungswirkung. Nach den oben angestellten Überlegungen liegt es nahe, den Klimafahrplan als einen Plan auszugestalten, nach dem die Bundesregierung Gesetzesvorschläge ausarbeitet und dem Nationalrat zuleitet.
Die AK hat einen Vorschlag ausgearbeitet, in dem dieser Gedanke konkretisiert wird. Sie hat diesen Vorschlag den primär für die Erarbeitung des Klimagesetzes befassten Ressorts – Landwirtschaftsministerium, Wirtschaftsministerium, Infrastrukturministerium und Finanzministerium – übermittelt. Das Ziel dieses Vorschlags ist es, dass ein Klimafahrplan nach dem kommenden Klimagesetz konkrete Gesetzesinitiativen samt einem Zeitplan umfasst. Im Klimagesetz muss also möglichst genau bestimmt werden, welche Angaben zu den Gesetzesinitiativen der Klimafahrplan enthalten muss. Dazu gehören Angaben zu
- mengenmäßigen Wirkungszielen,
- Auswirkungen auf den Bundeshaushalt,
- sozialen und wirtschaftlichen Wirkungen des Vorhabens,
- Ressortverantwortung,
- Umsetzungszeitraum.
Verantwortung im Bund und in den Ländern
Der Klimafahrplan kann nur die Bundesregierung binden – und auch diese Wirkung ist eine schwache. Der Nationalrat ist nicht an den Klimafahrplan gebunden, sondern entscheidet gemäß der Verfassung, ob er die Vorschläge der Regierung annimmt oder nicht. Das bedeutet gleichzeitig, dass ihm eine große Verantwortung bei der Klimapolitik zukommt.
Viele Rechtsbereiche liegen freilich in der Verantwortung der Bundesländer. Hier kommt der Bundesregierung eine noch schwächere Rolle zu als auf der Bundesebene. Denn gegenüber den Ländern hat die Bundesregierung auch kein Recht zur Vorlage von Gesetzesvorschlägen. Sie wird also im Klimafahrplan zwar die Maßnahmen nennen können, die die Länder setzen müssen, damit die Klima- und Energieziele erreicht werden. Aber der Beschluss der entsprechenden Gesetze liegt völlig in der Macht – und auch in der Verantwortung – der Länder. Auf dieser Ebene kommt der Bundesregierung – sieht man von Drohgebärden im Rahmen des Finanzausgleichs ab – lediglich die Rolle einer Vermittlerin zu, eventuell die einer Vertragspartnerin beim Abschluss von Vereinbarungen gemäß Artikel 15a B-VG.
Fazit
Das hier vorgestellte Konzept bezieht sich auf die Maßnahmen zum Klimaschutz, also die Schritte, die nötig sind, um die Emissionen von Treibhausgasen zu verringern. Es berührt nicht die Maßnahmen, die im Zusammenhang mit der Klimawandelanpassung und der Kreislaufwirtschaft nötig sind. Diese beiden Felder sollen gemäß Regierungsprogramm ebenso vom Klimagesetz erfasst werden. Auch dabei wird die Umsetzung sicherlich von einer Konkretisierung der Maßnahmen in Form von Gesetzesvorschlägen profitieren. Doch weil der Klimaschutz die größte und politisch schwierigste Aufgabe ist, fokussiert der AK-Vorschlag auf dieses Politikfeld.
Was also die Maßnahmen des Bundes zur Emissionsreduktion betrifft, wird der Klimafahrplan ein Programm sein müssen, nach dem die Bundesregierung dem Nationalrat Gesetzesvorschläge zuleitet. Nicht mehr, aber auch nicht weniger.