Seit den letzten EU-Wahlen ist die ambitionierte Klima- und Energiepolitik der EU massiv unter Druck gekommen. Lange Zeit schien es aber, als bliebe das Kernstück der europäischen Klimapolitik, das System des EU-Emissionshandels, unangetastet. Das hat sich am 12. Februar geändert.
Wettbewerbsfähigkeit über alles
An diesem Tag trafen sich die Staats- und Regierungschefs der EU in einem Schloss in Belgien, „um zu erörtern, wie der Binnenmarkt vertieft, wirtschaftliche Abhängigkeiten verringert und die Wettbewerbsfähigkeit gesteigert werden können“, wie es in der Aussendung der Ratspräsidentschaft heißt. In den offiziellen Berichten zum Treffen finden sich nur die üblichen Worthülsen.
Aber einige Politiker wurden in Interviews im Umfeld des Gipfels deutlicher. Vor allem der deutsche Bundeskanzler Friedrich Merz äußerte sich sehr klar: Wenn es mit dem EU-Emissionshandel nicht gelingt, die Emissionen zu reduzieren und CO₂-freie Produktion zu ermöglichen, dann – so Merz – solle der europäische CO₂-Markt überarbeitet oder verschoben werden. In das gleiche Horn stieß unter anderem Österreichs Bundeskanzler Christian Stocker, als er sagte, dass er „diesem Emissionshandel sehr kritisch“ gegenüberstehe.
Was hat sich geändert?
Diese Worte sind nicht weniger als eine Kampfansage an das System des Emissionshandels (EU ETS). Denn bisher hat sich die Industrie damit begnügt, dass an vergleichsweise kleinen Schrauben des Systems gedreht wurde. So steht etwa eine Verlängerung der Gratiszuteilung von Emissionszertifikaten in Aussicht. Dies stellt, wie unten etwas genauer gezeigt wird, die Wirkungsweise des EU ETS nicht grundsätzlich infrage. Eine Anhebung des Emissionsdeckels hingegen – und nichts anderes verlangt Merz – bedeutet, dass die Industrie nicht mehr den vorgesehenen Beitrag zur Erreichung der Klimaneutralität 2050 leistet. Da sie für gut ein Drittel der EU-weiten Emissionen verantwortlich ist, wird mit der Forderung gleichzeitig das Ziel der Klimaneutralität der EU bis 2050 infrage gestellt – ein Angriff auf das Fundament der europäischen Klimapolitik.
Die USA haben dem Pariser Klimaabkommen den Rücken gekehrt, und auch viele rechtspopulistischen Parteien in der EU polemisieren zusehends gegen die Klimakrise. Das ermutigt die Industrie bei ihrem Kampf gegen die Klimaziele. Die immer weiter nach rechts rückenden Politiker:innen lassen sich zu deren willigem Sprachrohr machen.
Hier soll nicht der Eindruck erweckt werden, die Industrie stünde vor keinen Herausforderungen. Das Gegenteil ist der Fall: Zur Erfüllung der Klimaziele ist eine grundlegende Änderung der Produktions- und Konsumweise in der Gesellschaft notwendig. Dazu muss die Industrie als wichtiger Arbeitgeber und als Motor von Innovation einen wesentlichen Beitrag leisten. Die schwierigen Zeiten, die allenthalben beklagt werden, erfordern freilich, dass politische Entscheidungsträger:innen der Wirtschaft den Weg weisen, nicht umgekehrt. Dazu sind sie gewählt worden; dafür sind ihnen die gesetzlichen Mittel in die Hand gegeben.
Für eine genauere Darstellung des EU ETS fehlt hier der Platz. Daher sollen nur einige wesentliche Elemente herausgegriffen werden, die als besondere Herausforderungen der Industrie zu sehen sind.
Reduktion der Emissionen
Im EU ETS werden große Industrieanlagen und große kalorische Kraftwerke erfasst. Die Emissionen der erfassten Industrie haben, seit das EU ETS 2005 in Kraft getreten ist, auch ziemlich beständig abgenommen. Doch bei genauerer Betrachtung zeigt sich ein Problem: Die Verringerung der Emissionen fand fast nur im Bereich der Kraftwerke statt, während die produzierende Industrie ihren Ausstoß an Treibhausgasen praktisch nicht verringerte (siehe Grafik). Die wichtigsten Gründe, warum die Emissionen der Stromerzeugung sanken, sind der steigende Anteil erneuerbarer Energieträger, vor allem Windkraft, und der EU-weite Umstieg von Kohle auf Erdgas. Letzteres ermöglicht eine effizientere Stromerzeugung und hat pro Energieeinheit nur etwa halb so viel Emissionen wie Kohle.
Der Emissionsdeckel senkt sich aber weiter, und nun muss auch die produzierende Industrie ihre Emissionen verringern. Im Allgemeinen steht sie dabei aber vor viel größeren technischen und energetischen Herausforderungen als die Stromerzeuger. Denn ein Hochofen lässt sich nicht einfach mit Holz statt mit Koks befeuern. Auch in der Zementindustrie lässt sich die Freisetzung von CO2 aus dem Kalk nicht wegzaubern.
Neue Infrastruktur für die Transformation
Die infrage kommenden Technologien benötigen in jedem Fall große Mengen erneuerbarer Energie, sei es in Form von Strom, sei es in Form von Wasserstoff. Dafür sind EU-weite Energieinfrastrukturen nötig, etwa Leitungen für Wasserstoff aus erneuerbaren Quellen sowie für emissionsarme Elektrizität ebenso wie Leitungen für CO2, das an geeigneten Orten geologisch gespeichert wird.
Diese Infrastrukturen fehlen noch weitgehend. Die Industrie hat sich nicht ausreichend darum gekümmert, weil der Handlungsdruck bis vor Kurzem gering war. Dort, wo es Kooperationen gibt, sind die Fortschritte zu langsam und weit davon entfernt, im großen Maßstab und in absehbarer Zeit eine emissionsfreie Produktion zu ermöglichen. Die Gründe, weshalb Genehmigungsverfahren den Beteiligten meist zu lang dauern, sind vielfältig. Hier nur so viel: Erfolgreiche Infrastrukturprojekte zeigen, dass klare Entscheidungen, solide Planung und Koordination der beteiligten Gebietskörperschaften wesentliche Elemente für den Erfolg sind.
Fetisch Gratiszertifikate
Natürlich spielt bei allen Projekten der Transformation die Finanzierung eine zentrale Rolle. Industrievertreter:innen haben die Notwendigkeit der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten damit begründet, dass damit die Investitionen in Richtung einer emissionsfreien Produktion finanziert werden sollen.
Tatsächlich ist das Argument der nötigen Liquidität nicht von der Hand zu weisen. Die Gratiszertifikate sind derzeit eine Subvention, die die öffentliche Hand den Unternehmen gewährt, freilich ohne derzeit irgendeine Gegenleistung dafür zu verlangen.
Unter welchen Umständen sind Mittel der öffentlichen Hand für Umweltschutzinvestitionen gerechtfertigt? Jedenfalls muss damit natürlich eine Investition finanziert werden, die auch tatsächlich zu Emissionsreduktionen führt. Zusätzlich kann und soll die Öffentlichkeit dafür etwas bekommen, was in ihrem Interesse ist, beispielsweise garantierte Arbeitsplätze, lokale Wertschöpfung oder mehr Beteiligung der Beschäftigten. Solche Förderungen lassen sich argumentieren, doch sie haben mit den Gratiszertifikaten, wie sie derzeit vergeben werden, nichts mehr gemein.
Grenzausgleichsmechanismus
Wir sollten nicht vergessen: Die Gratiszertifikate wurden ausschließlich zu dem Zweck geschaffen, dass europäische Industrieunternehmen nicht wegen der hohen CO2-Kosten in der EU die Produktion in Drittstaaten verlagern. Aber sie sind dafür denkbar schlecht geeignet, da sie nicht zielgerichtet eingesetzt werden.
Deshalb wurde im Zuge des „Green Deal“ auch beschlossen, die Gratiszertifikate schrittweise durch einen Grenzausgleich zu ersetzen (CBAM – Carbon Border Adjustment Mechanism). Importeure emissionsintensiver Produkte (Stahl, Zement, Aluminium, …) haben einen Kostenvorteil, wenn im Land der Herstellung geringere CO2-Kosten herrschen. Dieser Kostenvorteil soll durch den CBAM egalisiert werden, indem beim Import eine Abgabe in einer Höhe zu zahlen ist, die dem CO2-Preis entspricht, der bei Produktion in der EU angefallen wäre. Das System soll dieses Jahr starten, bis 2034 soll es die Gratiszertifikate ganz ersetzt haben.
Doch die Industrie kritisiert schon seit einiger Zeit den CBAM. Sie will eine Beibehaltung der Gratiszertifikate mit dem Argument, der CBAM funktioniere nicht. Das kann sie aber nicht wissen, denn erstmals muss der Grenzausgleich im Mai 2027 gezahlt werden. Man ist versucht zu sagen: Die Industrie will das Kind mit dem Bade ausschütten, bevor überhaupt das Wasser eingelassen ist.
Fazit
Die Resonanz, die die Forderungen der Industrie beim informellen europäischen Rat bekam, können wir pessimistisch oder optimistisch deuten. Die pessimistische Sicht sieht darin den Anfang des Endes der Klimapolitik der EU. Oder eigentlich einen zweiten schweren Schlag, denn der erste kam bereits mit der Eröffnung der Möglichkeit, die Klimaziele 2040 mit internationalen Gutschriften zu erreichen.
Wer optimistisch ist, denkt hingegen, dass die Industrievertreter:innen nun die Größe der Herausforderung, vor der sie stehen, begriffen haben. Das eröffnet die Möglichkeit, dass die Planung und Koordinierung einer transformierten Wirtschaft, einschließlich der notwendigen Infrastruktur, wirklich angegangen wird. Politische Entscheidungsträger:innen sind dann nicht Sprachrohr von Industrieinteressen, sondern nehmen ihre Rolle als Mittler zwischen verschiedenen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Interessen wahr. Wir sollten nichts unversucht lassen, damit die Entwicklung in diese optimistische Richtung geht.