Ob wir große Tech-Konzerne regulieren und besteuern können, hängt immer mehr von handelsrechtlichen Regelungen ab. Komplizierte internationale Vorschriften zum sogenannten „E-Commerce“ oder „digitalen Handel“ legen etwa fest, inwiefern die Europäische Union von Tech-Konzernen verlangen kann, Daten lokal zu speichern oder Algorithmen prüfen zu lassen. Wie kommt es dazu?
Handelsrecht ist bewusst träge
Wenn sich ein Gesetz als problematisch erweist, kann es repariert werden. Ein Parlament verabschiedet es, ein Gericht prüft es und neue Mehrheiten nach einer Wahl können es ändern. Regulierung mag langsam sein, aber sie bleibt lebendiger Gegenstand von Auseinandersetzung. Sie kann abgeändert werden, weil viele der Menschen, die sie betrifft, weiterhin Einfluss darauf haben.
Handelsregeln funktionieren nicht auf diese Weise. Hat ein Staat ein bindendes Abkommen über Zölle, Marktzugang oder andere Handelsfragen abgeschlossen (ob in der WTO oder in einem Handelsabkommen), kann das nicht einfach in der nächsten Legislaturperiode rückgängig gemacht werden. Der Vertrag müsste mit den anderen Unterzeichner:innen nachverhandelt werden, wohl mit diplomatischen und wirtschaftlichen Kosten. Meist wird die andere Seite einen Preis dafür verlangen, ein Land aus seinen Verpflichtungen zu entlassen. Handelsrecht ist bewusst träge gestaltet. Darin liegt auch der Reiz für jene, die es schreiben. Denn Handelsregeln ermöglichen es, heute Dinge festzuschreiben, die später vielleicht nicht mehr möglich wären, wenn sich das politische Klima ändert oder die Menschen die Folgen zu spüren bekommen.
Das sollte allen Sorgen machen, die denken, dass Staaten (inklusive Österreich) Tech-Konzerne regulieren können sollen. Die Frage, ob Plattformen besteuert, persönliche Daten geschützt oder Algorithmen geprüft werden können, wird zunehmend durch Handelsregeln vorentschieden. Und die werden meist von jenen geschrieben, die die meiste Marktmacht haben. Sind die Regeln einmal gesetzt, beschränkt sich die politische Debatte auf den verbliebenen politischen Spielraum, den Verhandler übrig gelassen haben.
Was verhindert wird, Klausel für Klausel
Die Kapitel zum digitalen Handel in Handelsabkommen sind sehr technisch – einer der Gründe, warum sie unbemerkt bleiben. Aber hinter der technischen Sprache stecken Bestimmungen, die spezifische Regulierungsinstrumente verhindern.
Da ist zum Beispiel das Verbot von Zöllen auf „elektronische Übertragungen“, das seit 1998 im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) in Kraft ist und – fast routinemäßig – alle zwei Jahre erneuert wird. Was abstrakt klingt, nimmt Staaten die Möglichkeit, den grenzüberschreitenden Kauf und Verkauf von digitalen Gütern zu besteuern. Jede andere Ware, auch immaterielle Güter wie Elektrizität, kann beim Import oder Export an der Grenze besteuert werden. Bei Daten ist das nicht der Fall. Manche Staaten erheben interne Steuern auf digitale Dienstleistungen, etwa Umsatzsteuer oder Streaming-Steuern. Jedoch werden nirgends auf der Welt Grenzabgaben auf Daten erhoben. Das WTO-Moratorium ist aktuell ausgelaufen und über seine Wiedereinsetzung wird verhandelt. Doch ähnliche Verbote der Besteuerung sind inzwischen auch Teil bilateraler Abkommen.
Das Recht auf Regulierung wird hergegeben
Zwei weitere Klauseln tauchen fast wortgleich in den Digitalkapiteln der jüngsten EU-Handelsabkommen auf und begrenzen auch die eigenen Möglichkeiten der EU, Tech-Konzerne zu regulieren. Das ist, erstens, ein Verbot von Datenlokalisierungsvorgaben, wonach Daten lokal gespeichert oder verarbeitet werden müssten. Zweitens geht es um das Verbot, Marktzugang an die Offenlegung von Quellcodes oder Algorithmen zu knüpfen. Beide Klauseln entziehen Regulierungsbehörden schon im Voraus jene Instrumente, die sie brauchen könnten, um zukünftige Gesetze zu Privatsphäre oder Aufsicht umzusetzen.
Dazu gehören etwa die Möglichkeiten, bestimmte Daten im Zuständigkeitsbereich nationaler Gerichte und Behörden zu behalten oder Einblick in einen Algorithmus zu nehmen, bevor entschieden wird, ob dieser diskriminiert, manipuliert oder einer Prüfung unterzogen werden muss. Auch in Zukunft können zwar noch Gesetze verabschiedet werden, die Aufsichtsbehörden das Recht einräumen, den Algorithmus einer Plattform zu prüfen. Bricht die Regierung dafür jedoch eine Handelsverpflichtung, setzt sie sich einem Rechtsstreit aus, den sie wahrscheinlich verlieren wird, sowie den daraus folgenden Vergeltungsmaßnahmen oder Schadenersatzforderungen. Dieses Risiko reicht oft aus, dass ein solches Gesetz nie geschrieben wird.
Das Problem hat auch eine ökologische Dimension. Daten müssen irgendwo gespeichert werden, und „irgendwo“ bedeutet Server-Racks, die ständig gekühlt werden müssen und enorme Mengen an Strom verbrauchen – oft konzentriert in überlasteten Städten, die bereits unter Wohnungsnot und Infrastrukturengpässen leiden. Will eine Regulierungsbehörde umweltfreundlichere Standorte vorschreiben oder verhindern, dass sich neue Rechenzentren an überlasteten Knotenpunkten drängen, benötigt sie genau jene Standorthoheit, die ihr durch das Verbot der Datenlokalisierung entzogen wird. Dieselbe Klausel, die die Handlungsmöglichkeiten von Datenschutzbehörden einschränkt, tut das auch für Umweltbehörden.
Auch bei einer dritten Klausel lohnt es sich, einen Moment innezuhalten: die Vorgabe, dass ausländische digitale Produkte und Dienstleistungen nicht schlechter behandelt werden dürfen als inländische. Was sich wie normale Fairness liest, entzieht Regulierungsbehörden die Möglichkeit, gegenüber ausländischen Plattformen absichtlich zu diskriminieren, etwa um aus industriepolitischen Gründen lokale Alternativen zu stärken oder aktiv Dienste zu fördern, die zugänglicher und günstiger sind oder weniger in die Privatsphäre eingreifen. Indem die EU solche Klauseln in Handelsabkommen aufnimmt, schränkt sie ihren eigenen Handlungsspielraum ein, gegen die „Big Tech“-Konzerne vorzugehen. Noch ein weiterer Punkt ist ernst zu nehmen: Wenn Massenüberwachung online zum Standardzustand wird, könnte das Recht, offline zu bleiben (oder etwas zu nutzen, das eine:n nicht nachverfolgt), zu einem der wenigen Räume des Widerstands werden. Wenn Regelungen es Staaten verbieten, nicht überwachende Alternativen zu begünstigen, könnten sie genau diesen Raum verschließen, noch bevor die meisten Menschen ihn überhaupt entdecken.
Worum es eigentlich geht, auch bei uns
Für Österreich ist das keine reine Theorie. Österreichs 5-prozentige Digitalsteuer, die 140 Millionen Euro einbringt, ist eine jener Maßnahmen, die künftige Handelsvereinbarungen unerreichbar machen könnten. Nicht durch ein direktes Verbot, sondern wenn sie als diskriminierend gegenüber ausländischen digitalen Diensten angesehen und auf ihre Abschaffung gedrängt wird. Handelspolitik ist EU-Kompetenz; Österreich säße nicht direkt am Verhandlungstisch. Bemerkenswert ist auch, wohin die politische Aufmerksamkeit geht: Die Debatten rund um das EU-Mercosur-Abkommen zeigten, dass sich die Aufmerksamkeit oft auf einzelne, besonders öffentlichkeitswirksame Konfliktbereiche konzentriert. Während im österreichischen Parlament intensive Diskussionen über Landwirtschaft und Umwelt geführt wurden, fand das Kapitel zum digitalen Handel kaum Beachtung. Bei diesem Missverhältnis geht es nicht um EU-Mercosur. Es ist ein Vorgeschmack darauf, wie politischer Handlungsspielraum generell aufgegeben wird – nicht durch eine einzelne dramatische Abstimmung, sondern durch die einfache Tatsache, dass fast niemand im Saal ist oder zuhört, wenn die Handelsregeln geschrieben werden, die die digitale Welt prägen.
Das ist der eigentliche Grund, warum diese Verhandlungen wichtig sind und nicht nur eine politische Nische betreffen. Staaten können politischen Handlungsspielraum später nicht nach eigenem Gutdünken nachverhandeln. Er wird entweder jetzt offengehalten, bewusst und Klausel für Klausel, oder er ist bereits geschlossen, wenn die politische Debatte über Tech-Regulierung erst so richtig losgeht.
Wir leben in einer Welt, in der sich alles über Nacht ändern kann und wir nicht wissen, welche digitalen Anwendungen noch erfunden werden. Da ist es unklug, sich den politischen Spielraum zu nehmen, um die mächtigsten Konzerne in der Geschichte zu regulieren. Wir müssen die Technologien regulieren und jene, die sie produzieren und nutzen.