Österreich und andere EU-Länder setzen auf Budgetkonsolidierung, um das Budgetdefizit zu reduzieren. Wir liefern empirische Evidenz, dass Konsolidierungsprogramme die politische Instabilität erhöhen. Konsolidierung senkt die Zustimmungswerte der Regierung; kurzfristig steigt die Wahrscheinlichkeit von Regierungskrisen und Protestaktivitäten. Die Unterstützung in der Bevölkerung nimmt deutlich stärker ab, wenn in einem Wirtschaftsabschwung und nur ausgabenseitig gespart wird. Der Rückgang der Zustimmung zur Regierung wird durch negative wirtschaftliche Effekte erklärt – umgekehrt können Konsolidierungsmaßnahmen mit geringen Bremseffekten zur Sicherung politischer Stabilität beitragen.
Konsolidierungskurs in Österreich und anderen EU-Ländern
In zahlreichen EU-Mitgliedstaaten – Österreich eingeschlossen – liegen sowohl das Budgetdefizit als auch die Staatsschuldenquote noch immer deutlich über dem Niveau vor der COVID-19-Pandemie und der darauffolgenden Energiekrise. Entsprechend besteht Handlungsdruck auf die Regierungen, die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren. Österreich zählt dabei derzeit zu jenen Ländern in der EU, die einen besonders harten Konsolidierungskurs verfolgen.
Während in der öffentlichen Debatte überwiegend die wirtschaftlichen und sozialen Folgen diskutiert werden, richtet unsere neue Studie den Blick auf die politischen Konsequenzen von Budgetkonsolidierungen. Denn deren Erfolg hängt maßgeblich davon ab, ob die Maßnahmen breite Akzeptanz in der Bevölkerung finden.
Betrachtung von 17 entwickelten Volkswirtschaften
Konkret analysieren wir mithilfe neuester wissenschaftlicher Methoden, wie sich Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen auf die Zustimmung zur amtierenden Regierung auswirken und wie sich die Wahrscheinlichkeit von Regierungskrisen sowie von Protestaktivitäten verändert. Grundlage sind international vergleichbare Daten bezüglich Regierungszustimmung und politische Ereignisse. Außerdem verwenden wir den Datensatz des Internationalen Währungsfonds (IWF) zu Konsolidierungsmaßnahmen, der sowohl Umfang als auch Zeitpunkt der Maßnahmen dokumentiert. Unsere Daten umfassen 17 OECD-Länder im Zeitraum von 1980 bis 2020: Österreich, Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Großbritannien, Irland, Italien, Japan, Kanada, die Niederlande, Schweden, Spanien, Portugal und die USA.
Konsolidierung erhöht politische Instabilität
Unsere Ergebnisse beziehen sich auf die durchschnittlichen politischen Auswirkungen einer Budgetkonsolidierung im Ausmaß von einem Prozentpunkt des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Einordnend ist zu bemerken, dass die österreichische Bundesregierung während der laufenden Legislaturperiode jährlich Einsparungen von durchschnittlich rund 0,5 Prozentpunkten des BIP pro Jahr plant.
Das Fazit der Studie: Die Zustimmung zur Regierung in der Bevölkerung sinkt in den untersuchten OECD-Ländern infolge einer Konsolidierung um einen Prozentpunkt des BIP innerhalb eines Jahres um etwa 1,6 Prozentpunkte. Der Rückgang der Zustimmungswerte erklärt sich dabei primär durch die negative Entwicklung von Wirtschaftswachstum und Beschäftigung infolge der Konsolidierung.
Gleichzeitig steigt infolge einer Konsolidierung kurzfristig die Wahrscheinlichkeit von Anti-Regierungs-Demonstrationen um 7,5 Prozentpunkte und von Generalstreiks um 7,8 Prozentpunkte. Zudem erhöht sich die Wahrscheinlichkeit einer Regierungskrise, die den Fortbestand der Regierung gefährdet, um 17,5 Prozentpunkte. Diese Effekte sind jedoch nur vorübergehend und klingen mittelfristig wieder ab.
Regierungen ergreifen oftmals Maßnahmen zur Konsolidierung, um die Finanzierungskosten des Staates zu stabilisieren. Unsere Studienergebnisse verweisen jedoch auf politische Kosten solcher Maßnahmen. Eine Budgetkonsolidierung löst nicht automatisch politische Instabilität aus. Doch kurzfristige Verteilungskonflikte und Verluste für politische Interessengruppen erhöhen das Risiko von Ereignissen wie Regierungskrisen, Protesten und Streiks.
Konsolidierung kostet im Wirtschaftsabschwung mehr Zustimmung
Allerdings zeigen unsere Studienergebnisse Unterschiede bei der Zustimmung zur Regierung je nach konjunkturellem Umfeld. Eine Budgetkonsolidierung beeinträchtigt die Zustimmung zur Regierung in einem wirtschaftlichen Aufschwung kaum, während sie in einem Abschwung erhebliche negative Auswirkungen hat.
In einem Abschwung sinken die Zustimmungswerte der Regierung in Reaktion auf eine Budgetkonsolidierung von einem Prozentpunkt des BIP innerhalb eines Jahres durchschnittlich um rund 2,1 Prozentpunkte. In einem Aufschwung sind die Effekte hingegen gering und statistisch nicht von null zu unterscheiden. Die Studienergebnisse legen damit nahe, dass die gesamtwirtschaftlichen Effekte von Budgetkonsolidierung, die im Wirtschaftsabschwung stärker negativ sind, indirekt auch die Unterstützung des Sparkurses der Regierung beeinflussen.
Für Österreich lässt sich daraus ableiten, dass das politische Risiko der angekündigten weiteren Budgetkonsolidierung mit dem Doppelbudget 2027/28 deutlich steigen würde, wenn der Krieg im Nahen Osten neuerlich eine Rezession auslöst.
Der Anstieg des Risikos von Regierungskrisen und Protestaktivitäten fällt in wirtschaftlichen Auf- und Abschwungphasen ähnlich stark aus, da hierbei Verteilungskonflikte und Mobilisierungsmöglichkeiten vermutlich eine größere Rolle spielen als indirekte makroökonomische Effekte.
Unsere Studie zeigt zudem, dass Konsolidierungen, die nur auf Ausgabenkürzungen setzen, die Zustimmung zur Regierung stärker senken als solche, die einnahmenseitige Maßnahmen inkludieren. Einnahmenseitige Sparmaßnahmen können daher dazu beitragen, negative Zustimmungseffekte zu dämpfen und so die Regierungsstabilität zu sichern.
Timing und Zusammensetzung der Maßnahmen sind entscheidend
Bewertungen der Amtsführung, gemessen als Regierungspopularität, beeinflussen Wahlergebnisse. Zustimmungswerte und Proteste zeigen früh an, ob Regierungen an Unterstützung verlieren. Bestehende Studien belegen, dass Sparmaßnahmen gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten in Europa den Aufstieg populistischer Parteien begünstigt haben. Entscheidend ist daher, wie Konsolidierungspakete ausgestaltet sind. Sowohl ihr Timing als auch ihre Zusammensetzung können dazu beitragen, politische Instabilität zu begrenzen.