Wie das Amen im Gebet folgt auf jede Krise der Ruf nach – in der Regel nicht konkret benannten – Strukturreformen, mit denen die Wirtschaft endlich wieder ins Laufen kommen solle. Und auf jede Krise folgt der nächste Aufschwung, ob die Reformen kommen oder nicht. Fehlende Evidenz lässt die Rufe aber nicht verstummen, denn „Strukturreform“ ist ein Wort, hinter dem sich fast alles verbergen lässt: ein Umbau der Verwaltung ebenso wie Kürzungen im Sozialstaat. Das macht es so effektiv, Partikularinteressen mehr Gehör zu verschaffen – mit ökonomischen wie gesellschaftlichen Kollateralschäden.
Die Krise als Chance ist ein vielgezeichnetes Bild. Wer es versteht zu zeichnen, setzt sich mit Maßnahmenvorschlägen in der Öffentlichkeit besser durch. Die Pandemie, der russische Überfall auf die Ukraine und der Iran-Krieg führten in sehr kurzer Zeit zu einer Reihe massiver ökonomischer Verwerfungen. Kurz darauf folgten die Rufe nach dem Allheilmittel „Strukturreformen“ zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit, die meist ebenso abstrakt bleibt, bzw. zum Abbau des Defizits. Sie vermitteln einen Scheinzusammenhang mit staatlichen Strukturen oder auch im weiteren Sinne gesellschaftlichen Organisationsweisen, als wären sie verantwortlich für die Energiepreisschocks und ihre Folgen.
Abstrakter Begriff als Stärke und Schwäche
Zentrale wirtschaftspolitische Schwäche der Strukturreform-Lösung ist, dass sie für gewöhnlich allgemein bleibt. Weder wird bestimmt, welche Strukturen bzw. Probleme darin genau gemeint sind, wie die neuen Strukturen ausschauen sollen, noch wie der konkrete Prozess der Umgestaltung gelingen kann.
Das ist aber gleichzeitig ihre Stärke in einer Zeit, in der das Vertrauen in die Institutionen erodiert und die individuelle Nutzenmaximierung en vogue ist, weil Reformen die Vorurteile des strukturskeptischen „Hausverstandes“ ansprechen. Solange Strukturreformen abstrakt bleiben, ist eine mehrheitliche Zustimmung garantiert, weil sie den Wunsch nach einfachen Lösungen bedienen. Gleichzeitig haben sie für jene, die sie fordern, den Vorteil, dass sie sich auf einer abstrakten Ebene nie der Diskussion stellen müssen, ob eine konkrete Änderung praktikabel, sinnvoll und gerecht sei.
Dabei ist gerade das Konkrete schwierig. Ja, staatliche Strukturen sind in komplexen Gesellschaften ziemlich komplex. Umso bedachter müssen aber auch die konkreten Reformen sein, wenn sie tatsächlich eine sinnvolle Verbesserung erreichen wollen. Das ist der Grund, warum Reformen in großen Organisationen bzw. Zusammenlegungen von Einheiten überwiegend scheitern – egal ob öffentlich oder privat. Statt der erhofften Synergieeffekte kommt es zu Komplikationen und ungeplanten finanziellen Belastungen (siehe anschaulich-anekdotische Ausführung des ehemaligen BDI-Präsidenten).
Strukturreformen mit langfristigem Potenzial, aber nicht für akute Probleme
Das gilt insbesondere dann, wenn mit „den Strukturreformen“ die Hoffnung verbunden ist, rasche Einsparungen zu erzielen. Dabei ist es logisch, dass große Reformen zunächst relevante Kosten verursachen. Beispielsweise erfordert die Fusion von neun unterschiedlichen IT-Systemen einen hohen Schulungsbedarf und möglicherweise auch neue Lizenzen oder Vergaben. Werden mehrere Verwaltungsgebäude zusammengelegt, ist möglicherweise jedes einzelne der bestehenden zu klein, um auch der reduzierten fusionierten Belegschaft Platz zu bieten. Nicht selten wird eine Fusion auch zu Konflikten führen, die mit zusätzlichem Aufwand bearbeitet werden müssen, ehe die neu formierten Teams produktiv arbeiten können.
Ein Beispiel aus der jüngeren Vergangenheit für eine Reform, die nicht das gehalten hat, was versprochen wurde, ist die Zwangsfusion der Gebietskrankenkassen zur ÖGK. Eine Milliarde Euro hätte sie laut großmündiger Ankündigungen der damaligen Regierung einsparen sollen – geworden sind es laut Rechnungshof sogar Mehrausgaben von 35 bis 215 Mio. Euro. Zusätzlich wurden die Entscheidungsstrukturen verkompliziert und die Selbstverwaltung entscheidend geschwächt. Positiv ist lediglich zu vermerken, dass es einzelne Verbesserungen für die Patient:innen durch Vereinheitlichung von Leistungen gab – die aber auch durch eine bessere Abstimmung ohne Zusammenlegung möglich gewesen wäre.
Und trotzdem: Langfristig sind Strukturreformen oft die Grundvoraussetzung für eine bessere Leistungserbringung in der Zukunft. Kurzfristig befördern sie aber überzogene Erwartungen und können akute wirtschaftspolitische Probleme nicht lösen. Wie bei Bauwerken muss man sicherstellen, dass die Strukturen auch noch nach den Änderungen stabil funktionieren. Permanente kleine Verbesserungen sind daher besser als der eine große Wurf. Das gilt auch für das politische System, das öffentliche Strukturen zusammenhält: Es wird durch überzogene Erwartungen geschwächt, die zwangsläufig zu Enttäuschungen führen, die wiederum das Vertrauen in „das System“ erschüttern und den Zulauf zu Parteien verstärken, die Scheinlösungen vorlegen und für einen radikalen Systemwechsel eintreten.
Sozialleistungen als Struktur, die der Wirtschaft im Wege steht?
Eine zweite Bedeutung von Strukturreformen adressiert keine Strukturen im engeren Sinne, sondern gesellschaftliche Organisationsweisen. Sie zielen beispielsweise auf Kürzungen im Sozialstaat, Lockerungen bei Produktionsstandards (etwa Arbeitsrecht, Gleichstellungsziele und Klimaschutz) oder auf die Absenkung von Unternehmensbeiträgen ab. Also Dinge, die in der Bevölkerung mehrheitlich positiv besetzt sind und den Wohlstand in Österreich absichern, mit dem neuen Label allerdings als überbordend und lähmend dargestellt werden sollen. Bei diesen Strukturreformen – in Deutschland neuerdings unter dem Label Sozialreformen in der Diskussion – gilt noch mehr als bei den konkreten Strukturen: Eigentlich sollte es auf der Hand liegen, dass stetige Leistungen nicht der Grund für kurzfristig auftretende wirtschaftliche Probleme sein können.
Auch die umgekehrte These, dass wesentliche Sozialreformen rasch eine wirtschaftliche Erholung auslösen könnten, entbehrt jeglicher Logik. Vielmehr würden Einschnitte ins soziale Netz oder die öffentlichen Haushalte den Konsum als nach wie vor bedeutendste makroökonomische Größe schwächen – und damit das Wachstum insgesamt. Trotzdem wird die wirtschaftliche Stagnation instrumentalisiert, um Verteilungsfragen zu Gunsten des Kapitals zu verschieben. Wer Lohnerhöhungen bremst und Sozialleistungen kürzt, verändert nicht die Struktur einer Volkswirtschaft zum Positiven – er verschiebt lediglich Einkommen von unten nach oben.
Reformen können verängstigen
Wenn Debatten über Leistungsstreichungen bei Krankenversicherung, Pflege oder Pensionen geführt werden, erzeugt das vor allem eines: Verunsicherung. Die Menschen reagieren rational auf solche Drohszenarien – sie sparen. Anstatt das Geld in den Konsum zu stecken, halten sie es für schlechte Zeiten zurück.
In Deutschland, wo dieser zweite Strang der Strukturreformdebatte stärker ausgeprägt ist, hat eine Studie des IMK erst kürzlich gezeigt, dass sich rund 81 Prozent der Menschen im Zuge von Kürzungsdebatten um ihre finanzielle Absicherung sorgen. Die Konsequenz: 42 Prozent der Haushalte schränken aufgrund dieser Verunsicherung bereits ihre Konsumausgaben ein. Infolgedessen wird die Nachfrage und damit genau jenes Wachstum abgewürgt, das man angeblich anstrebt.
Eine permanente Reformdiskussion kann aber nicht nur wirtschaftlich verunsichern, sondern in der Folge die politische Instabilität erhöhen – die dann erst recht wieder auf die Wirtschaft durchschlägt. Das könnte in Deutschland ebenfalls Thema sein, wo das von der Regierung vorangetriebene Reformpaket von den Wähler:innen aller Parteien mehrheitlich abgelehnt wird, was folgerichtig die Regierungszustimmung senkt und der radikalen Rechten Aufschwung verleiht.
Die echten Ursachen des Aufschwungs
Dass der nächste wirtschaftliche Aufschwung irgendwann dennoch einsetzt, liegt selten an den durchgesetzten Reformen. Wirtschaftskrisen verlaufen zyklisch. Wenn Lagerbestände abgebaut sind, Rohstoffpreise wieder sinken oder die Nachfrage anzieht, wächst die Wirtschaft wieder.
Gegenwärtig zeigt sich zumindest in Deutschland genau dieses Phänomen, verstärkt durch die öffentlichen Investitionen. In Österreich ist der Aufschwung noch verhaltener, weil die Industrie hierzulande der deutschen zeitverzögert folgt und die öffentlichen Haushalte nicht stützen, sondern durch die – im Euroraum überdurchschnittlich große – Konsolidierung der Wirtschaft Nachfrage entziehen: Nachdem die öffentlichen Investitionen – trotz Aufrüstung – insgesamt bereits 2025 sogar nominell geschrumpft sind, deutet sich auf Basis der unterjährigen Ergebnisse nun zumindest in den Städten und Gemeinden ein weiterer realer Rückgang an.
Fazit
Der Ruf nach Strukturreformen ist kein neutraler ökonomischer Ratschlag, sondern bestenfalls ein Beispiel für „gut gemeint ist oft das Gegenteil von gut“. Theoretische Effizienzgewinne treffen auf real existierende Strukturen, die sich nicht auf Knopfdruck ändern lassen. Im Gegenteil: Änderungen erfordern massiven Aufwand, Zeit und guten Willen, der nur dann vorhanden ist, wenn möglichst alle mitgenommen werden. Als kurzfristige Krisen- oder Sparmaßnahmen sind sie somit denkbar ungeeignet. Werden sie trotzdem als solche konzipiert, führen sie zu Verunsicherung und weniger Stabilität – und damit eher zur wirtschaftlichen Schwächung denn Stärkung. Das gilt insbesondere dann, wenn es um Sozialreformen geht. Diese sind aber ohnehin nur selten gut gemeint, sondern dienen vor allem den Partikularinteressen jener, denen ein gut ausgebauter Sozialstaat ein Dorn im Auge ist.
Erfolgversprechender sind Strukturreformen, die …
- … den ursprünglichen Zweck in den Mittelpunkt stellen: also die Gesundheit im Gesundheitssystem, gute Bildung im Bildungssystem – und nicht die Entlastung der öffentlichen Haushalte.
- … nicht auf den abstrahierten großen neuen Wurf, sondern auf praktikable, gezielte Verbesserungen des Bestehenden abzielen.
- … statt autoritärer Logiken des Drüberfahrens und aller Entscheidungen in einer Hand die Kooperation und Beteiligung aller Akteure suchen, die eine Rolle spielen, – und trotzdem mehr als den kleinsten gemeinsamen Nenner erreichen, indem aus Vetospieler:innen echte Kooperationspartner:innen werden.