Leistbares Wohnen ist seit zwei Jahren auch auf Brüsseler Ebene ein prioritäres Thema. So unterschiedlich die Gründe auch sein mögen, so eint viele Ballungsräume in Europa, dass die Wohnkosten durch die Decke gehen. Vor Weihnachten 2025 hat die EU-Kommission ein Paket zur Schaffung von erschwinglichem Wohnraum veröffentlicht, das auch einen Beschluss zu den Beihilfenregelungen umfasst. Was befürchtet wurde, trat ein: Die EU-Mitgliedstaaten müssen komplexe Konditionalitäten erfüllen, bevor sie überhaupt die Schaffung von sozialem und erschwinglichem Wohnraum in Angriff nehmen können. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob das EU-Beihilfenrecht etwas in dieser Angelegenheit zu suchen hat.
Mangelware günstiger Wohnraum
Die zentrale Ursache für die hohen Preise auf dem Wohnungsmarkt liegt vor allem darin, dass private Investoren das Wohnungsangebot dominieren und die öffentliche Hand zu wenig günstigen Wohnraum zur Verfügung stellt. Dadurch kommt es zu einer Verknappung des Angebotes und zu einem permanenten Anstieg des Preisniveaus. Wohnimmobilien als Anlageform für Privatinvestor:innen, also eine Finanzialisierung des Wohnungsmarktes, stehen im Mittelpunkt des Problems. Während des Jahrzehnts der Nullzinsen wurden riesige Mengen an von Finanzinstitutionen verwalteten Geldern in die Wohnungsmärkte gelenkt. Da lokale Wohnungsmärkte immer durch ein begrenztes Angebot an Grundstücken gekennzeichnet sind, kam es zu enormen Preissteigerungen.
Auf EU-Ebene wurde als Reaktion auf die akute Wohnungskrise 2024 Dan Jørgensen zum EU-Kommissar unter anderem auch für Wohnungswesen ernannt. Gleichzeitig wurde eine Taskforce für bezahlbaren Wohnraum eingerichtet. Dementsprechend hoch waren die Erwartungen an den Europäischen Plan für erschwinglichen Wohnraum, der am 16. Dezember 2025 endlich präsentiert wurde. Ein zentrales Element dieses Aktionsplans ist die Überarbeitung der bestehenden Vorschriften für staatliche Beihilfen, um die Finanzierung von Energieeffizienz und erschwinglichem Wohnraum zu erleichtern. Zeitgleich legte die Kommission folglich den überarbeiteten Beihilfenbeschluss für Ausgleichsleistungen zur Erbringung von Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse (DAWI-Beschluss) vor.
Österreich verfügt mit dem kommunalen Wohnbau und dem gemeinnützigen Wohnbau („Limited-profit Model“) gemäß Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz über ein erfolgreiches Modell erschwinglichen Wohnens, wie es auch im Aktionsplan als good practice hervorgehoben wird. Über zwei Millionen Menschen wohnen in Österreich in gemeinnützigen oder kommunalen Wohnungen – in Wien liegt ihr Anteil bei über 40 Prozent des Gesamtbestands. Während der kommunale Wohnbau traditionell direkt durch Städte betrieben wird, basiert der gemeinnützige Wohnbau auf dem „Limited-profit Model“ – einem regulierten, nicht gewinnorientierten Unternehmensmodell mit strikter Reinvestitionspflicht, begrenzter Eigenkapitalverzinsung, unmittelbarer Weitergabe öffentlicher Förderungen an die Bewohner:innen durch Objektinvestitionen sowie dauerhaft erschwingliche Mieten. Im Folgenden wird die Bedeutung des DAWI-Beschlusses für das österreichische Modell untersucht.
Wer kann es besser – eine Frage der Subsidiarität
Rechtlich ist zunächst die Qualität des DAWI-Beschlusses der Kommission einzuordnen: Es handelt sich dabei um eine Selbstbindung der Kommission, wie sie in Zukunft die Förderung zur Schaffung nicht nur von sozialem, sondern auch von erschwinglichem Wohnraum beurteilt. Auf den ersten Blick eine sehr erfreuliche Ergänzung – weil notwendig – will man nicht soziale Ghettos à la französischer „Banlieues“ schaffen. Ziel sollte es sein, eine gemischte Mieter:innenstruktur, unabhängig vom jeweiligen sozialen Status, zu erreichen.
Doch leider ernüchtert der zweite Blick auf den DAWI-Beschluss: Denn in seinem Annex fasst die Kommission sämtliche Bedingungen zusammen, die sie bis jetzt in den wenigen Entscheidungen zur Frage, wann Subventionen für Wohnbau aus ihrer Sicht gerechtfertigt sind, vorsieht. Die Entscheidungen beziehen sich auf völlig unterschiedliche Systeme des Wohnbaus in Schweden, Irland und in der Tschechischen Republik.
Abgesehen von der beeindruckenden Zahl der Voraussetzungen – es sind vier betreffend den sozialen Wohnbau sowie sieben betreffend erschwinglichen Wohnbau – geht die Kommission davon aus, dass es im Markt für sozialen und erschwinglichen Wohnraum Wettbewerb gibt. In der Realität gibt es ohne gemeinnützigen öffentlichen Wohnbau de facto nur hochpreisige Wohnungen und Befristungen bei den Mietverträgen und somit keinen Markt für sozialen und erschwinglichen Wohnraum. Diese fragwürdige Feststellung führt dazu, dass der Nachweis eines Marktversagens eine Voraussetzung der beihilfenrechtlichen Genehmigung ist.
Noch komplizierter wird es, wenn es um die Frage der Erschwinglichkeit geht: So ist das Verhältnis der Miete, der Hypothekenraten bzw. des Preises zum Einkommen, der Quote der Überbelastung durch Wohnkosten oder der Anzahl der Jahreseinkommen für einen Wohnungskauf heranzuziehen. Weiters dürfen nur Haushalte in den Genuss von erschwinglichem Wohnraum kommen, die tatsächlich darauf angewiesen sind; ob dies der Fall ist, muss insbesondere anhand des Einkommens und der Zusammensetzung des Haushalts ermittelt werden. Die Praktikabilität in der Praxis darf bezweifelt werden: Welche Konsequenzen hat die Einkommenssteigerung der Mieter:innen? Kündigung des Mietvertrages? Rückzahlung der Begünstigung? In der heutigen dynamischen Zeit kann sich die ökonomische Situation der Beschäftigten ständig ändern. Um diese Problematik etwas zu entschärfen, wäre es geboten, eine Bezugnahme auf das Einkommen der Menschen, die Zugang zu erschwinglichem Wohnraum haben, bei den Mitgliedstaaten im Sinne des Subsidiaritätsprinzips zu verankern. Damit könnte man besser auf Länderspezifika eingehen.
Conclusio: Das Paket zu erschwinglichem Wohnraum verfehlt das Ziel. Im Gegenteil: Soziale Segregation wird billigend in Kauf genommen. Negative Effekte sind vorprogrammiert: Eine Wohnung wechselt man nicht so leicht wie einen Handyvertrag. Erschwinglicher Wohnraum soll integratives Zusammenleben und nicht Ghettobildung fördern. Aus diesem Grund ist jegliche Konditionierung mit einer punktuellen Einkommenssituation kontraproduktiv.
Das zeigt sich noch deutlicher bei der Ausrichtung der Konditionalitäten betreffend die Schaffung von sozialem Wohnbau, wonach überhaupt nur eine begrenzte Anzahl von nicht benachteiligten Haushalten zugelassen werden soll. Es ist davon auszugehen, dass die Kommission bei der Festlegung dieser Quoten mitbestimmen wird, wie im Falle des holländischen sozialen Wohnbaus.
Die Förderung von erschwinglichem Wohnraum – eine Angelegenheit des EU-Beihilfenrechts?
Die Logik des EU-Beihilfenrechts geht von der Schädlichkeit von Beihilfen und damit von einem grundsätzlichen Verbot mit bestimmten Ausnahmen aus, um den Wettbewerb der Beihilfen zwischen Mitgliedstaaten zu vermeiden. Dies trifft auf die Schaffung von sozialem und erschwinglichem Wohnraum nicht zu. Denn die Tatbestandsmerkmale – Begünstigung eines bestimmten Unternehmens, Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten – sind im Bereich des sozialen und erschwinglichen Wohnraums nicht erfüllt:
Vor diesem Hintergrund ist das Beihilfenrecht, wenn überhaupt, nur in bestimmten Fällen anzuwenden. Dies wird in Artikel 2 Abs 1 lit e) des neuen DAWI-Beschlusses auch anerkannt. Durch seinen Annex wird diese Ausnahme wieder zunichtegemacht – indem den Mitgliedstaaten ein bürokratisches Nachweismonster in Form von Konditionalitäten aufgehalst wird.
Um Rechtssicherheit für gemeinwohlorientierte Wohnbaumodelle auf europäischer Ebene zu schaffen, bedarf es einer klaren Bereichsausnahme für sozialen und erschwinglichen Wohnraum. Es gilt daher, so rasch wie möglich den Annex zum DAWI-Beschluss mit seinen zahlreichen Bedingungen entweder praktikabel umzugestalten oder mit einem „Wohnbau-Omnibus“ zu beseitigen.
EU-Förderung statt Beihilfenkontrolle
Statt regulatorischer Eingriffe muss der Fokus auf die Finanzierungsfrage gelenkt werden. Die Europäische Union muss die Schaffung von sozialem und erschwinglichem Wohnraum über geeignete Förderinstrumente wie die Europäische Investitionsbank unterstützen. Damit diese ihre Wirkung entfalten kann, sind folgende Schritte notwendig:
Fazit
Auch wenn die Überschriften und weite Teile des EU-Aktionsplans für leistbares Wohnens vielversprechend klingen, versteckt sich hinter dem DAWI-Beihilfenbeschluss ein bürokratischer Hürdenlauf für die Mitgliedstaaten beim Vorhaben, sozialen und erschwinglichen Wohnbau zu schaffen. Bei der genauen Einhaltung dieser Vorgaben wäre die Segregation von einkommensschwachen Haushalten und das Fördern von Brennpunktvierteln unvermeidbar. Damit öffentliche und gemeinnützige Wohnbauträger in ausreichendem Maße Wohnraum schaffen, der eine soziale Durchmischung auch gewährleistet, braucht es neben einer Bereichsausnahme und Verschlankung des Beihilfenbeschlusses vor allem auch die entsprechenden Förderinstrumente, für die die Europäische Investitionsbank sorgen muss.