Mit dem EU-Klimagesetz haben sich die EU-Mitgliedsstaaten 2021 das verbindliche Ziel gesetzt, bis zum Jahr 2050 Klimaneutralität zu erreichen, also netto keine Treibhausgase mehr auszustoßen. Ein Kernstück dabei ist das System des Emissionshandels (EU-ETS). Doch dieser kommt immer mehr unter Druck. Dahinter steckt die Industrie, da sie ihre Emissionen nicht rasch genug senkt.
Große Industrieanlagen und kalorische Kraftwerke sind für knapp 40 Prozent der Treibhausgasemissionen in der EU verantwortlich. Das System des EU-Emissionshandels (EU-ETS) trägt zum Klimaschutz bei, indem es die Gesamtmenge dieser Emissionen begrenzt und diese Grenze von Jahr zu Jahr senkt. Nach dem derzeit geltenden Recht sollen die Emissionen der ETS-Anlagen bis 2040 auf null gesenkt werden. Die restlichen Emissionen – aus dem Verkehr, der Landwirtschaft, der Raumwärme etc. – sollen dann bis 2050 netto null erreichen.
Die Kommission schlägt nun allerdings vor, dass die Schritte, um die die Emissionsgrenze jedes Jahr verringert wird, viel kleiner sein sollen als bisher geplant. Damit wird das Jahr, ab dem die Industrie keine neuen Zertifikate mehr bekommt, weit nach hinten geschoben: Statt 2040 würden die Zertifikate für die Industrie erst 2050 auslaufen.
Die Industrie hat zu lang nichts getan …
Bisher hieß es immer, das EU-ETS sei ein erfolgreiches Instrument. Oberflächlich betrachtet, stimmt das auch: Seit das System 2005 eingeführt wurde, sind die Emissionen in diesem Bereich etwa auf die Hälfte gesunken. Doch wer genauer hinsieht, bemerkt, dass diese Verringerung der Emissionen fast nur bei den Stromerzeugern stattfand: Viele Kohlekraftwerke haben zugemacht, und der Ausbau der erneuerbaren Energie hat fossile Kapazitäten ersetzt. Demgegenüber gab es in der produzierenden Industrie kaum Reduktionen. Wenn es sie gab, waren sie eher auf Produktionsrückgänge – etwa in Folge der schlechten Wirtschaftslage – zurückzuführen als auf echte Reduktionsmaßnahmen.
So konnten sich alle lange der Illusion hingeben, dass das EU-ETS ein wirksames Instrument zur Emissionsreduktion sei. Doch nun, da Emissionsreduktionen im Bereich der Stromerzeugung schwieriger werden, beginnt die produzierende Industrie den Druck des EU-ETS zu spüren. Und sie reagiert. Doch nicht etwa mit Reduktionsmaßnahmen, sondern mit Lobbying: Der Druck auf die politischen Entscheidungsträger, das EU-ETS abzuschwächen, ist zuletzt enorm gestiegen.
… und reagiert mit Lobbying
Die Kommission gibt den Industriewünschen nach. Sie schlägt also vor, die Menge an Zertifikaten viel langsamer zu reduzieren als bisher vorgesehen. Damit kann die Industrie bis 2050 knapp 3 Milliarden Tonnen mehr an Treibhausgasen emittieren.
Das hat mehrere problematische Folgen: Erstens wird der CO2-Preis deutlich geringer sein als bei der bisher vorgesehenen Entwicklung. Damit sind viele langfristig klugen Investitionsentscheidungen unwirtschaftlich, die bei einem höheren CO2-Preis getroffen würden. Natürlich bekommt die Industrie zweitens das Signal, dass ihr Lobbying zum Erfolg führt. Damit schwächt die EU-Klimapolitik massiv ihre eigene Glaubwürdigkeit. Doch gerade die Glaubwürdigkeit ist eine weitere wichtige Voraussetzung für ein verlässliches Investitionsklima. Ein dritter Effekt ist die Verschiebung der Verpflichtung zur Reduktion von der Industrie zu den Haushalten. Denn das Ziel der Klimaneutralität der EU kann nur erreicht werden, wenn die CO2-Emissionen auf null sinken. Wenn die Industrie nun mehr emittiert, als es dem bisherigen Plan entspricht, so müssen die Haushalte dementsprechend weniger emittieren. Wie das gehen soll, steht derzeit völlig in den Sternen.
Änderungen bei der Gratiszuteilung
Ebenfalls als Lobbying-Erfolg kann die Industrie in der EU die Verlängerung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten verbuchen. Diese Gratiszuteilung dient offiziell ausschließlich dem Zweck, dass Unternehmen die Produktion nicht wegen der höheren Kosten für die CO2-Emissionen in Drittstaaten verlagern. Sie sollen also das sogenannte „Carbon Leakage“ vermeiden. Weil die Gratiszertifikate vor diesem Problem nur schlecht schützen, wurde 2022 beschlossen, dass sukzessive ein effektiveres System eingeführt wird, nämlich der CO2-Grenzausgleich (CBAM).
Obwohl der CBAM noch gar nicht seine Wirkung entfalten konnte, behauptet die Industrie, er wirke nicht, und fordert weiterhin die Gratiszuteilung, also die Fortsetzung einer staatlichen Subventionierung ohne Gegenleistung.
Die Kommission hat auch dieser Forderung nachgegeben und verlängert die Phase, in der die Gratiszuteilung sukzessive vom CBAM abgelöst wird. Sie verknüpft damit aber immerhin die Forderung, dass die Unternehmen Investitionspläne vorlegen müssen, in denen sie zeigen müssen, wie sie dekarbonisieren wollen. Das ist ein begrüßenswerter Aspekt des Vorschlags. Er sollte allerdings noch darum ergänzt werden, dass Gratiszertifikate nur vergeben werden, wenn die Unternehmen Standort- und Beschäftigungsgarantien geben und Qualifizierungspläne vorlegen.
Flugverkehr – ein Schritt in die richtige Richtung
Wenn wir schon bei positiven Aspekten des Vorschlags sind: Die Kommission schlägt auch vor, dass bestimmte internationale Flüge in das EU-ETS aufgenommen werden. Bisher ist nur der Flugverkehr innerhalb der EU (einschließlich des EWR) vom EU-ETS erfasst. In Zukunft benötigen alle Flüge, bei denen der Zielflughafen maximal 5.000 km von Frankfurt entfernt liegt, ETS-Zertifikate für den Flugtreibstoff. Warum 5.000 km, werden viele fragen. Die Antwort ist sehr pragmatisch: Von China, Indien und den USA wären sonst harte Gegenmaßnahmen zu erwarten. Daher wurde die Distanz so gewählt, dass Flüge in diese Staaten nicht umfasst sind. Wichtige Flughäfen, die nun einbezogen sind, sind etwa Istanbul und Dubai.
Müllverbrennung – Besonderheit muss berücksichtigt werden
Nun wieder zu einem problematischen Element des Vorschlags: Die Kommission schlägt vor, dass bis 2035 schrittweise die Müllverbrennung in das EU-ETS einbezogen werden soll. Das ist unter mehreren Gesichtspunkten abzulehnen: Die Müllverbrennung ist nicht mit der Industrie vergleichbar, weil sie die CO2-Menge, die bei der Müllverbrennung entsteht, nicht selbst beeinflussen kann. Denn diese Menge hängt nur von der Zusammensetzung des Restmülls ab. Aller Kohlenstoff fossilen Ursprungs, der im Müll enthalten ist – also im Wesentlichen der im Kunststoffanteil des Mülls gebundene Kohlenstoff – entweicht bei der Müllverbrennung als CO2. Hier gibt es keine Effizienzsteigerung.
Die Müllverbrennungsanlagen spielen eine wichtige Rolle bei der Versorgung mit Fernwärme. Diese sollte nicht durch eine Verteuerung der Verbrennung noch teurer werden. Schließlich besteht die Gefahr, dass der Müll, statt energetisch genutzt zu werden, auf der Deponie landet, wo organische Bestandteile zu einer hohen Methanbildung beitragen. Das wäre klimapolitisch doppelt unklug.
Nächste Schritte
Wie geht es nun weiter? Die irische Ratspräsidentschaft hat angekündigt, das Dossier mit Hochdruck voranbringen zu wollen. Sie beabsichtigt, bis Ende des Jahres eine allgemeine Ausrichtung im Rat zu erreichen. Auch das EU-Parlament hat sich mit dem Vorschlag schon befasst und einen Berichterstatter bestimmt. Sowohl im Parlament als auch unter den Mitgliedstaaten – und auch unter den Industrieunternehmen – gibt es Kräfte, die an einem ambitionierten Klimaschutz festhalten wollen und ihn als Chance für eine positive Entwicklung sehen.
Fazit
Der Vorschlag, mit dem sich Rat und Parlament nun auseinandersetzen, umfasst noch viel mehr Elemente. Hier wurden nur einige wenige herausgegriffen, um zu zeigen, wie weitreichend die Auswirkungen auf die Industrie und die europäische Klimapolitik insgesamt sein können. Eine kluge Klimapolitik muss auf eine Transformation mit einem langen Atem setzen, die nicht auf die Zurufe von Einzelinteressen reagiert, sondern beharrlich an einer gerechten und ökologisch sinnvollen Dekarbonisierung für alle arbeitet. Das kann nur gelingen, wenn der Staat mit Planung und Koordination einen klaren Weg zeigt, wohin es gehen muss.