Erstmals seit zwanzig Jahren fand im November 2017 ein EU-Sozialgipfel statt. Die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten proklamierten feierlich die „Europäische Säule sozialer Rechte“. Die Erklärung ist symbolisch von großer Bedeutung, konkret verändert sie jedoch: nichts. Maßnahmen für eine tatsächliche Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen müssen nun folgen. Mindeststandards für die Arbeitslosenversicherungssysteme der EU-Mitgliedstaaten sollten eingeführt werden.
Ausgangslage
Nachdem die EU jahrelang von der 2008 ausgebrochenen Finanzkrise und den darauffolgenden Instabilitäten geprägt war, erholt sich die Wirtschaft nun. Die Arbeitslosenquoten sind rückläufig, weisen jedoch eine starke Divergenz von 3% in Tschechien bis 20% in Griechenland auf. Gleichzeitig nimmt in den einzelnen Mitgliedstaaten die Ungleichheit zu und beinahe ein Viertel der EU-Bevölkerung ist von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht. Der soziale Schutz hat sich in den letzten Jahren insbesondere in den Krisenländern verschlechtert. Damit die EU aus ihrer aktuellen Krise – die durch das Brexit-Votum noch verstärkt wurde – herauswachsen kann, braucht es eine Stärkung der sozialen Dimension. Leistungen der sozialen Sicherheit müssen so gestaltet sein, dass bei Eintritt eines Risikofalls wie Krankheit, Alter, Berufsunfähigkeit oder Arbeitslosigkeit ein angemessener Lebensstandard und Schutz vor Armut gewährleistet ist.
Große Unterschiede im Schutzniveau der Arbeitslosenversicherung
Ein Vergleich der Nettoersatzraten (Leistungshöhe im Vergleich zum Netto-Erwerbseinkommen) und der Anspruchsdauer des Arbeitslosengeldes zeigt, dass das Schutzniveau der Arbeitslosenversicherung zwischen den Mitgliedstaaten in beträchtlichem Ausmaß divergiert. In Österreich gilt seit dem Jahr 2001 eine Nettoersatzrate in Höhe von 55% des Erwerbseinkommens; bei Berücksichtigung von Zuschlägen ergibt sich je nach Familien- und Einkommenssituation eine Nettoersatzrate von durchschnittlich 64%. Die Anspruchsdauer des Arbeitslosengeldes ist in Österreich je nach Beschäftigungsdauer und Alter zwischen 20 und 52 Wochen (bzw. bei Weiterbildung auch länger) gestaffelt.
Auch bei der Abdeckung existieren innerhalb der EU große Unterschiede. Die Abdeckungsquote ist der Prozentsatz der von Arbeitslosigkeit betroffenen Personen, die Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung beziehen. In einigen Mitgliedstaaten kann ein großer Teil der Arbeitslosen die Voraussetzungen (zB eine bestimmte Mindestbeschäftigungsdauer) für den Bezug von Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung nicht erfüllen. Dies betrifft zB Jugendliche, die noch nicht oder nicht lange genug beschäftigt waren. Auch die Dauer des Arbeitslosengeldanspruchs ist für die Abdeckung von Relevanz. Viele, vor allem ältere ArbeitnehmerInnen haben nach Ausschöpfen der maximalen Bezugsdauer oftmals noch keinen neuen Arbeitsplatz gefunden. Österreich weist eine sehr hohe Abdeckung auf, da nach Ausschöpfen des Arbeitslosengeldes die Notstandshilfe gewährt wird (diese dürfte in der unten abgebildeten Grafik der Abdeckungsquoten nicht berücksichtigt worden sein). Die von der neuen Bundesregierung präsentierten Vorhaben im Bereich der Arbeitslosenversicherung würden einen Rückgang der Abdeckung zur Folge haben.
Laut ihren Verträgen ist die EU der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen verpflichtet sowie auch dem Ziel, eine Angleichung (Konvergenz) zwischen den Mitgliedstaaten zu ermöglichen. Dieses Wohlstandsversprechen wird jedoch nicht eingelöst. Zwar wurde in den 1970er-Jahren eine ambitionierte Sozialagenda vorangetrieben und wurde die EU bis in die 1990er-Jahre von vielen als Hoffnungsträgerin für die Festigung und Weiterentwicklung des Wohlfahrtsstaates gesehen, in der jüngeren Vergangenheit ist jedoch das Gegenteil der Fall. Mit der Einführung neuer sozialer Mindeststandards könnte der Zusammenhalt in Europa wieder gestärkt werden. Gelegentlich wird versucht, sozialpolitische Initiativen vom Tisch zu wischen mit dem Argument, die EU besitze keine bzw. nur nachrangige (subsidiäre) Zuständigkeit. Tatsächlich aber stehen nicht rechtliche Hürden, sondern der nicht vorhandene Wille der politischen EntscheidungsträgerInnen einer Agenda für sozialen Fortschritt auf EU-Ebene im Weg. Denn die EU besitzt die Kompetenz, in bestimmten sozialpolitischen Bereichen Mindeststandards festzulegen. Mindeststandards für die Arbeitslosenversicherung würden einen wesentlichen Beitrag zur Angleichung der sozialen Schutzniveaus leisten. Die Zuständigkeit für die Arbeitslosenversicherung bliebe bei den Mitgliedstaaten, diese wären aber verpflichtet, bestimmte Mindeststandards schrittweise (d.h. über einen längeren Zeitraum) umzusetzen. Da das Ziel eine Angleichung im Sinne einer Aufwärtskonvergenz sein muss, müsste sichergestellt werden, dass Mitgliedstaaten, die bereits ein hohes Schutzniveau aufweisen nicht auf ein geringeres Niveau zurückfallen dürfen (Nicht-Rückschrittsklausel). Arbeitslosengeld-Nettoersatzrate, Arbeitslosengeld-Anspruchsdauer und Arbeitslosengeld-Abdeckungsquote sollten die Schlüsselwerte für die Festlegung von Mindeststandards sein. Da Strukturwandel und fortschreitende Digitalisierung fortlaufende Weiterbildung erfordern, um auf dem Arbeitsmarkt bestehen zu können, sollte darüber hinaus auch ein Rechtsanspruch auf Weiterbildung und auf Maßnahmen der beruflichen Qualifizierung mit entsprechender Existenzsicherung als Mindeststandard definiert werden (Modelle hierfür wurden bereits entwickelt). Die Gestaltung und Finanzierung der Arbeitslosenversicherungssysteme ist Sache der Mitgliedstaaten. Würde als Mindeststandard eine Arbeitslosengeld-Nettoersatzrate in Höhe von 75% des Erwerbseinkommens festgelegt werden, so würden auf die meisten Mitgliedstaaten Mehrausgaben zukommen.
Die Einführung von sozialen Mindeststandards wäre für eine Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen freilich nicht ausreichend. Es braucht vor allem wohlstandsorientierte wirtschaftspolitische Maßnahmen. Nach den schmerzhaften Erfahrungen der Finanzkrise wird auch der Ruf nach einer Reform und Vertiefung der Eurozone immer lauter. Eine Schwäche der Wirtschafts- und Währungsunion wird insbesondere darin gesehen, dass die Fiskalpolitik Sache der einzelnen Mitgliedstaaten ist. Damit in Zukunft konjunkturelle Schocks besser abgefedert werden können, schlägt die Kommission die Einrichtung eines fiskalischen Stabilisierungsmechanismus für die Eurozone vor. Eine europäische Arbeitslosenversicherung, die bei einer plötzlichen Zunahme der Arbeitslosigkeit (als „Rückversicherungsfonds“ für die nationalen Arbeitslosenversicherungen) greifen würde, wird als eine mögliche Option genannt. Diesem Vorschlag ist jedoch mit Skepsis entgegenzutreten, da eine europäische Arbeitslosenversicherung einen nur minimalen Stabilisierungseffekt erzielen kann. Auf Wunsch des Europäischen Parlaments wurde eine Studie in Auftrag gegeben, die im Jänner 2017 veröffentlicht wurde. Insgesamt 18 verschiedene Varianten einer europäischen Arbeitslosenversicherung wurden untersucht. Das Ergebnis: Im Krisenjahr 2009 wäre das BIP in der Eurozone um lediglich maximal 0,2% höher ausgefallen, hätte die Eurozone im Zeitraum 1995 bis 2013 über eine europäische Arbeitslosenversicherung als Stabilisierungsmechanismus verfügt. Darüber hinaus stellt sich die Frage nach der Finanzierung. Eine Finanzierung durch die ArbeitnehmerInnen jener Länder mit einer im Vergleich zu anderen niedrigeren Arbeitslosigkeit wäre jedenfalls abzulehnen, da auf diese Weise Krisenverursacher wie etwa die Finanzwirtschaft, einmal mehr keinen Beitrag leisten müssten. Nach den schmerzhaften Erfahrungen der Wirtschafts- und Finanzkrise muss die EU nun Maßnahmen zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen setzen. Es braucht neue soziale Mindeststandards. Verbindliche Mindeststandards für die Arbeitslosenversicherungssysteme der EU-Mitgliedstaaten wären ein konkreter Schritt in die richtige Richtung. Skepsis ist hingegen angebracht in Bezug auf die Einrichtung einer europäischen Arbeitslosenversicherung als Stabilisierungsmechanismus für die Eurozone. 
Was es jetzt braucht: eine Agenda für sozialen Fortschritt
Verbindliche Mindeststandards für die Arbeitslosenversicherung
Skepsis in Bezug auf eine europäische Arbeitslosenversicherung
Fazit