Das EU-Beihilfenrecht als Instrument gegen die Steuerprivilegien der Multis

„Angesichts der angespannten Lage der öffentlichen Kassen ist es derzeit besonders wichtig, dass die großen multinationalen Konzerne ihren Steuerbeitrag leisten. Nach den EU-Beihilfevorschriften dürfen die nationalen Behörden keine Maßnahmen ergreifen, die dazu führen würden, dass bestimmte Unternehmen weniger Steuern zahlen als bei einer fairen und nichtdiskriminierenden Anwendung der jeweiligen Steuervorschriften.“ Das sind nicht die Worte des EU-Kommissars für Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Gleichbehandlung , sondern vielmehr des Vizepräsidenten der EU-Kommission und Wettbewerbskommissars Joaquín Almunia.

Gewichtige Worte, die anlässlich der Verfahrenseröffnung seitens der EU-Kommission gegen drei Konzerne, nämlich Apple, Starbucks und Fiat Finance and Trade am 11. Juni 2014 fielen. In einer Zeit geprägt von Aushöhlung der Sozialsysteme im Rahmen der EU-Austeritätspolitik und von fehlendem Willen, das europäische Sozialmodell zu retten, scheint nunmehr die Wettbewerbspolitik im Rahmen von Einzelfallentscheidungen zu versuchen, dieses politische Vakuum zu füllen. So stößt auch der Steuerkommissar Algirdas Šemeta in dasselbe Horn: „Der faire Steuerwettbewerb ist für die Integrität des Binnenmarktes, die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen der EU-Mitgliedstaaten und gleiche Wettbewerbsbedingungen für unsere Unternehmen unerlässlich. Unser Wirtschafts- und Sozialmodell ist darauf angewiesen. Also müssen wir alles in unserer Macht Stehende tun, um den fairen Steuerwettbewerb zu schützen.“

Der schädliche Steuerwettbewerb zwischen den EU-Mitgliedstaaten hat seit Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise noch zugenommen. Die klaffenden Budgetlöcher sollen durch Anlocken von Unternehmen mit immer niedrigeren Steuersätzen gestopft werden. Musterbeispiel dafür sind nicht nur Irland  und Zypern mit einer Körperschaftssteuer von 12,5%, sondern auch Bulgarien mit 10% (bzw 5% für Zinsen und Lizenzentgelte) oder Lettland und Litauen mit 15%. Eine Harmonisierung von Steuersätzen und Bemessungsgrundlagen auf EU-Ebene ist nach wie vor in weiter Ferne, weil das Einstimmigkeitsprinzip im EU-Rat Dogma ist. Die EU-Kommission hatte bereits angekündigt, dass  sie bestimmte Steuerpraktiken der EU- Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der aggressiven Steuerplanung multinationaler Unternehmen auf ihre Vereinbarkeit mit den EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen prüfen würde.

Der „Geist der Gesetze“

Eine Reihe von multinationalen Unternehmen wenden Steuerplanungsstrategien an, um ihre Gesamtsteuerbelastung zu verringern. Sie nutzen dabei die formalen Besonderheiten der Steuersysteme aus und können ihre Steuerschuld tatsächlich erheblich vermindern. Diese aggressive Steuerplanung höhlt die Besteuerungsgrundlagen der Mitgliedstaaten, die sich finanziell ohnehin in einer schwierigen Lage befinden, aus.

Konzerne wie Apple, Starbucks oder Amazon stehen aber nicht nur in der EU in der Kritik, sondern gerieten schon seit 2013 in das Visier der US-Steuerbehörden:  Viel kreative Energie würde dafür aufgewendet, durch Schachtelbeteiligungen Profite in Länder mit niedrigen Steuersätzen zu verschieben. Zudem habe es bspw Apple geschafft, mit Irlands Regierung eine Steuerquote von zwei Prozent auszuhandeln – statt der üblichen Rate von 12,5%. Zwischen 2009 und 2012 habe das Unternehmen dabei 74 Milliarden Dollar an Umsatz von den USA nach Irland verlagert.  Apple soll über 145 Milliarden Dollar Barreserven verfügen, wovon 102 Milliarden außerhalb der USA liegen- mit dem Ziel Steuern zu sparen.  Apple sieht darin kein Problem: Der Konzern halte sich „an den Geist der Gesetze“.

Ein Ähnliches Muster weist das Unternehmen Starbucks auf: Es zahlte beispielsweise in Deutschland  zwischen 2002 und 2011 keine Steuern, weil es stets einen Verlust auswies. Ähnliches geschah in Großbritannien über einen Zeitraum von 15 Jahren, was auf der Insel viel Unmut auslöste. Dies insbesondere als bekannt wurde, dass der Konzern gegenüber Investoren das Geschäft als profitabel dargestellt hatte, während es 2012 zum 15. Mal in Folge einen Verlust auswies und deshalb gar keine Steuern zahlte.  Die Verluste in Großbritannien entstanden unter anderem deshalb, weil die dortige Tochter hohe Lizenzgebühren an die Europa-Zentrale von Starbucks in den Niederlanden zahlen musste. So wurden Gewinne ins Ausland verlagert und die Besonderheiten des niederländischen Steuerrechts ausgenutzt. Nach Berechnungen des EU-Abgeordneten Sven Giegold (Die Grünen) müsste Starbucks auch in Deutschland jährlich 1,5 Millionen Euro mehr Steuern bezahlen, wenn die Kaffeekette die Gewinne dort bilanzieren würde, wo sie anfallen. Starbucks beugte sich der Kritik und kündigte an, das Unternehmen werde 2013 und 2014 umgerechnet rund 20 Millionen Pfund (24 Millionen Euro) Steuern zahlen. Damit verzichtete Starbucks auf Ausnahmen im Steuerrecht wie die Zahlung von Lizenzgebühren für die Markennutzung und den Übertrag der Einnahmen auf andere Filialen.[i]

Fazit: Mangels EU-weiter und internationaler Harmonisierung des Steuerwesens bleibt es dem Großmut der Konzerne überlassen, ob, wo und wie viele Steuern sie bezahlen.

Die Strategie der Europäischen Kommission

Wie hofft die EU-Kommission, dieses System der Almosenverteilung zu durchbrechen?

Sie will dies über den Umweg des Beihilfenrechts bewerkstelligen. Zwar kann die EU-Kommission die allgemeinen Steuervorschriften nicht in Frage stellen; sehr wohl jedoch selektive Steuervergünstigungen. Sie hat dann Prüfkompetenz, wenn bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige gegenüber anderen, die sich in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, begünstigt werden. Dieser Beihilfeverdacht kann jedoch ausgeräumt werden, wenn die Ausnahme von der Steuerpflicht durch das Wesen oder die allgemeinen Zwecke des Steuersystems gerechtfertigt ist.

Die EU-Kommission geht nun gegen Irland (bezüglich Apple)und die Niederlande (bezüglich Starbucks) mit einer Verfahrenseröffnung vor. Gegen Luxemburg wurde bezüglich Fiat Finance and Trade ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet[ii], da dieser EU-Mitgliedstaat nicht bereit war, die erforderlichen Unterlagen und Informationen an die EU-Kommission auszuhändigen.

In allen drei Fällen sollen die Unternehmen durch Steuerentscheide der nationalen Behörden beträchtliche Steuervergünstigungen erhalten haben. Steuerentscheide als solche sind nicht unproblematisch: Die Steuerbehörden erläutern darin einzelnen Unternehmen, wie die von ihnen zu entrichtende Körperschaftsteuer berechnet wird oder bestimmte Steuervorschriften angewendet werden.  Sie  dienen vor allem zur Bestätigung von Verrechnungspreisvereinbarungen. Verrechnungspreise sind die Preise, die für Transaktionen zwischen verschiedenen Teilen derselben Unternehmensgruppe in Rechnung gestellt werden, insbesondere Preise für Waren oder Dienstleistungen, die eine Tochtergesellschaft eines Konzerns an eine andere Tochtergesellschaft desselben Konzerns liefert bzw. erbringt. Die Verrechnungspreise haben Einfluss darauf, wie der steuerbare Gewinn zwischen den in unterschiedlichen Ländern ansässigen Tochtergesellschaften einer Unternehmensgruppe verteilt ist.

Bestehen die Steuerbehörden bei der Annahme der von einem Unternehmen vorgeschlagenen Berechnung der Steuerbemessungsgrundlage darauf, dass eine Tochtergesellschaft oder eine Zweigniederlassung eine Vergütung zu Marktbedingungen erhält, so liegt keine Beihilfe vor. Anders liegt der Fall, wenn die Vergütung nicht die Wettbewerbsbedingungen widerspiegelt.  Dann liegt eine präferentielle Behandlung des Unternehmens im Vergleich zu  anderen Steuerpflichtigen vor, womit der Beihilfentatbestand erfüllt ist. Die EU-Kommission hat die Berechnungen zur Festsetzung der Steuerbemessungsgrundlage in den drei Fällen geprüft. Nach einer vorläufigen Analyse hat sie Bedenken, dass der steuerbare Gewinn in den Entscheiden unterschätzt wird, womit die betreffenden Unternehmen begünstigt werden, da ihre Steuerbelastung sinkt. Von der Verfahrenseröffnung ist nur die Steuerbemessungsgrundlage, nicht aber der Steuersatz betroffen.

Bewertung und Ausblick

Es ist erfreulich, dass die EU-Kommission offenbar beabsichtigt, systematisch gegen den zunehmenden Steuerwettbewerb insbesondere im Bereich Unternehmenssteuern vorzugehen. Ein neuer Impetus also, nachdem dem freiwillige Selbstverpflichtungen, wie etwa das Monti-Paket, das ua einen Verhaltenskodex  zur Unternehmensbesteuerung sowie eine Empfehlung für die Einhebung einer Mindestquellensteuer auf Zinserträge beinhaltete, bis dato kein Erfolg beschieden war. Ob Einzelentscheidungen der EU-Kommission jedoch der Zielerreichung effizienter näher kommen, ist fraglich. Beispielhaft sei das Beihilfeverfahren gegen Gibraltar angeführt: Die EU-Kommission entschied im Jahr 2004, dass die angemeldeten Vorschläge zur Reform des Körperschaftsteuersystems mit einem „off-shore Privileg“  eine staatliche Beihilferegelung darstellten, die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei. Die Vorschläge durften daher nicht umgesetzt werden. Auf die Klagen der Regierung von Gibraltar und des Vereinigten Königreichs erklärte das Gericht erster Instanz Ende 2008 die Entscheidung der EU-Kommission für nichtig. Diese legten daraufhin gemeinsam mit Spanien beim Europäischen Gerichtshof Berufung. Dieser wurde  am 15.11.2011, 7 Jahre nach Verfahrenseröffnung, stattgegeben. Ungeprüft blieb, ob Gibraltar in der Zwischenzeit die streitigen Gesetze in Kraft treten ließ oder nicht, somit ins Konzert des Steuerwettbewerbs eingetreten war.  Dennoch: Wenn die erstbeste Lösung in Form von demokratisch legitimiertem Wirtschaftslenkungs- und Steuerrecht keine ist, wird womöglich die zweitbeste zur erstbesten.

[i] SA.38373, SA.38374 und SA.38375, noch nicht veröffentlicht.