Die ab 1948 staatliche British Rail wurde ab 1994 in eine Vielzahl von Unternehmen zerschlagen und privatisiert. Die aktuelle Labour-Regierung ist aufgrund der desaströsen Entwicklungen der Privatisierung gerade dabei, diesen Prozess wieder umzukehren. Was können wir aus diesem Sandwich aus Staat-privat-Staat lernen und warum planen die Briten punkto Eisenbahnpolitik nun den Schweizer Weg zu gehen?
Das Versprechen der Liberalisierung
Kaum ein Zitat fasst das Versprechen der Liberalisierung besser zusammen als das Vorwort zum Weißpapier „New Opportunities for the Railways“ aus 1992, welches als Basis für die nachfolgende Privatisierung von British Rail diente:
„Privatisierungen sind eine große Erfolgsgeschichte dieser Regierung. […] Allen Privatisierungen ist gemein, dass die Nutzung von Managementfähigkeiten, Gespür und Unternehmergeist des privaten Sektors der Öffentlichkeit besseren Service bietet. Es ist die Zeit gekommen, diese Vorteile auf den Bahnsektor auszuweiten. […]
Unser Ziel ist es, die Qualität der Eisenbahndienstleistungen zu verbessern, indem wir zahlreiche neue Möglichkeiten für die Beteiligung des privaten Sektors schaffen. Dies wird zu mehr Wettbewerb, höherer Effizienz und einer größeren Auswahl an Dienstleistungen führen, die stärker auf die Bedürfnisse der Kunden zugeschnitten sind.“
(freie Übersetzung des Autors)
Wie das genau geschehen soll, lassen politische Vorhabensberichte wie dieser meist offen. Vielmehr sollte die Privatisierung wie eine Art deus ex machina wahre Wunder bewirken.
Ankunft in der bitteren Realität
Knapp drei Jahrzehnte später kann das Experiment getrost als gescheitert bezeichnet werden, wobei sich der Kardinalfehler bereits zu Beginn abgezeichnet hat: Es wurden nicht nur die Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU – das sind jene, die auf der Infrastruktur fahren wie hierzulande die ÖBB-Personenverkehr AG oder die Westbahn), sondern auch die Infrastruktur privatisiert.
Die Infrastrukturbetreiber
Der börsennotierte private Schienennetzbetreiber Railtrack tat, was man von ihm erwartete: Kosten senken und Dividenden ausschütten. Die Einsparungen bei der Instandhaltung führten zu einer Serie von dramatischen Unfällen mit zahlreichen Toten und Schwerverletzten.
Exemplarisch und politisch höchst umstritten war die Ausschüttung einer Dividende in Höhe von 137 Mio. Pfund im Jahr 2001. Diese erfolgte trotz eines Verlustes von über 300 Mio. Pfund aufgrund einer Schadenersatzzahlung als Kompensation für die Folgen eines dramatischen Unfalls in Hatfield im Jahr 2000.
Railtrack wurde aufgrund des anhaltenden Misserfolgs und massiver Schulden liquidiert (aufgelöst) und die Infrastruktur wanderte unter dem Namen Network Rail ab 2002 wieder zurück in staatliche Obhut. Die Verstaatlichung kostete aufgrund der notwendigen Schuldenübernahme, der Entschädigung von Aktionär:innen und des massiven Instandhaltungsstaus mehrere Milliarden. In nachstehender Grafik ist ersichtlich, wie sich der aufgestaute Instandhaltungsrückstand auf die Ausgaben der Folgejahre auswirkte:
Obwohl in der Grafik die Gesamtausgaben für den Eisenbahnsektor abgebildet sind, ist der massive Anstieg nach Wiederverstaatlichung des Infrastrukturbetreibers im Wesentlichen auf die Behebung des Instandhaltungsrückstands zurückzuführen. Dies wurde sowohl in Berichten von Network Rail, wo von einem „kumulativen Unterinvestment in das Schienennetz über viele Jahre“ die Rede ist, als auch in Parlamentsunterlagen festgehalten. Dass die Unterfinanzierung und der schlechte Netzzustand teilweise auch auf die Zeit vor der Privatisierung zurückzuführen waren, ändert nichts an der unzureichenden Performance seitens Railtrack während dessen Bestehens.
Die Eisenbahnverkehrsunternehmen – wurde durch Wettbewerb alles besser?
Jede Person, die in Großbritannien bereits mit dem Zug unterwegs war, kennt die massive Fragmentierung des dortigen Bahnsystems. Der ersichtliche Wettbewerb ist jedoch nur ein scheinbarer.
Da die Bedienung einzelner Strecken(abschnitte) ausgeschrieben wird, werden diese in der Folge oft nur von jenem EVU bedient, welches die Ausschreibung gewonnen hat. Auch wenn im Einzelfall auch noch zusätzliche Züge anderer EVUs fahren, beschränken sich diese meist auf einige wenige Verbindungen täglich. So werden Direktverbindungen von Sheffield nach London nur von einem einzigen EVU (East Midlands Railway) angeboten. Ähnlich verhält es sich bei der Verbindung Birmingham–Liverpool, wo mit Ausnahme vereinzelter Züge von Avanti West Coast alle Verbindungen von London Northwestern Railway/West Midlands Railway angeboten werden.
Es ist daher eine Mär zu glauben, dass bei Ausschreibungen in einem liberalisierten Schienenmarkt am Ende der Fahrgast das letzte Wort hat, da dieser sich in der Regel nicht aussuchen kann, mit welchem EVU er oder sie fahren möchte.
Die Marktuntersuchung 2024 der Bundesnetzagentur in Deutschland ergab, dass der verstärkte Ausschreibungswettbewerb auf der Schiene zu einem Rückgang an Bietern geführt hat. So kamen 2023 durchschnittlich nur 1,5 Bieter auf eine Ausschreibung. Daher kann sich oft nicht einmal die ausschreibende Stelle aussuchen, welches EVU eine gewisse Strecke bedienen soll.
Nun könnte man hoffen, dass Wettbewerb auf der Schiene zu einer besseren Qualität und billigeren Preisen für den Fahrgast führt. Auch das trifft – zumindest in Großbritannien – nicht zu. Berichte über unzureichende Qualität und Unpünktlichkeit gibt es zuhauf. Neben einer hohen Ausfallsrate an Zügen (knapp 4 Prozent im Durchschnitt der letzten vier Jahre) zeigt sich im public performance index lediglich eine Pünktlichkeit von durchschnittlich etwa 85 Prozent, wobei hier ein Zug als pünktlich gilt, wenn er im Regionalverkehr weniger als zehn und im Fernverkehr weniger als 15 Minuten verspätet ankommt.
Demgegenüber waren im Jahr 2025 94 Prozent aller ÖBB-Züge pünktlich, wobei Züge laut ÖBB-Statistik bereits ab 5,5 Minuten als verspätet gelten.
Einige der nach außen hin privaten EVUs werden bereits staatlich geführt, da immer wieder die Verträge aufgrund von schlechter Performance, Insolvenz des EVUs oder aus sonstigen Gründen aufgekündigt wurden und der Staat in Gestalt des Operator of Last Resort einspringen musste.
Weiterhin gut funktioniert haben jedoch die Dividenden. So wurden laut den offiziellen Zahlen in den letzten sechs Jahren kumuliert etwa eine Milliarde Euro an Dividenden ausbezahlt (siehe Grafik unten).
ROSCOs – die Cash-Cow im Hintergrund
ROSCO steht für Rolling Stock Company. Dabei handelt es sich um Unternehmen, welche sich auf die Vermietung von Rollmaterial spezialisiert haben. Dem Geschäftsmodell liegt (unter anderem) die kurze Vertragsdauer von Konzessionen zugrunde. Schienenfahrzeuge haben eine Lebensdauer von weit über 30 Jahren. Die Konzessionen werden jedoch oft für deutlich kürzere Fristen (teilweise nur sieben Jahre) vergeben. Dies macht den Ankauf von Rollmaterial für die EVUs wenig attraktiv, weshalb das Wagenmaterial nur für die Dauer der Konzession angemietet wird.
Betrachtet man die Profite und Vorstandsgehälter der ROSCOs, wird schnell klar, dass hier eine Umverteilung von öffentlichen Geldern sowie Einnahmen aus Fahrkartenverkäufen hin zu privaten Investoren stattfindet. So bewegen sich die Gehälter der Vorstandsmitglieder in den drei großen ROSCOs im Bereich von etwa einer Million Pfund pro Jahr und Person, wie zum Beispiel in diesem Jahresbericht ersichtlich.
Betrachtet man die Eigentümer der drei größten ROSCOs, wird klar, wohin die Gewinne abfließen. Darunter finden sich Namen wie PSP Investments (kanadischer Pensionsfonds), Allianz Capital Partners (Deutschland), Alberta Investment Management Corporation (Kanada), EDF Invest (Frankreich) und JPMorgan (USA).
Der Grund für deren Investment in dieses Geschäftsmodell liegt auf der Hand. Das Geschäft der ROSCOs ist durch ein bestehendes Oligopol gleichsam vor Fremdeinwirkung geschützt, da die Eintrittsbarrieren in den Markt hoch sind. Die Einnahmen sind – obwohl die Verträge mit privaten EVUs abgeschlossen werden – oft durch staatliche Garantien abgesichert.
Über diesen Weg sind zwischen 2019 und 2025 knapp 1,9 Milliarden Euro aus dem Verkauf von Bahntickets und Zuschüssen aus Steuergeld zu privaten Investoren abgeflossen. Zählt man die von EVUs ausgezahlten Dividenden dazu, beträgt der monetäre Abfluss über diese Zeit insgesamt (umgerechnet) knapp drei Milliarden Euro.
Damit könnte man in etwa 150 neue Doppelstocktriebwagen mit je 100 Meter Länge kaufen. Eine Anzahl, die auch für ein Land der Größe Großbritanniens Relevanz hat. Ein anderer Vergleich: Die Koralmbahn (die gesamte Neubaustrecke, nicht nur der Tunnel) kostete knapp sechs Milliarden Euro.
Brexit – wo Schatten, da auch Licht
Die Labour-Regierung hat es sich nun zur Aufgabe gemacht, circa 25 Jahre nach der Rückkehr der Infrastruktur in staatliche Hände auch die EVUs wieder unter dem Namen Great British Rail (GBR) unter staatliche Kontrolle zu bringen. Bis 2027 werden die einzelnen Konzessionen nach deren Auslaufen von der staatlichen GBR übernommen.
Das Besondere daran ist, dass sich Großbritannien hier eindeutig für das integrierte Eisenbahnunternehmen entschieden hat. Das bedeutet, dass Bau und Betrieb der Infrastruktur sowie beinahe der gesamte Personenverkehr von einem Unternehmen geplant und durchgeführt werden.
„Besonders“ ist dieses Vorgehen deshalb, weil eine solche Konstruktion innerhalb der EU kaum mehr denkbar wäre. Die Europäische Kommission versucht nämlich eine möglichst starke Trennung von Infrastrukturbetreibern und EVUs durchzusetzen. Auch die Organisation der ÖBB, wo Infrastruktur und Personenverkehr getrennte Gesellschaften unter einer Holding sind, ist der Kommission ein Dorn im Auge.
Aus diesem Grund findet man im Herzen Europas eine ähnliche Struktur lediglich in der Schweiz. Tatsache ist, dass der Brexit – so bedauerlich dieser in vielerlei Hinsicht auch ist – der britischen Regierung in puncto Eisenbahnpolitik eine Freiheit ermöglicht, die innerhalb der EU in dieser Form so nicht gegeben ist.
Verstaatlichung als Wunderwaffe?
Bedingt durch die langjährige Unterfinanzierung wird die Verstaatlichung keine raschen Erfolge bringen. Um erfolgreich zu sein, braucht das System Bahn langfristige und verschränkte Planung. Die Schweiz, aber auch Österreich zeigen hier, wie das funktionieren kann.
Wie auch die Privatisierung, kann die Verstaatlichung nicht die Rolle des oben zitierten deus ex machina übernehmen. Die Vereinheitlichung von Infrastrukturbetreiber und Betrieb zum Wohle der Allgemeinheit ist aber ein richtiger Schritt zur Gewährleistung der für den Bahnbetrieb notwendigen Planungssicherheit. Abzuwarten bleibt, ob die britische Regierung auch bereit ist, die dafür notwendigen Mittel in die Hand zu nehmen.
Ein bedauerliches Erbe der Privatisierung ist der Verbleib der ROSCOs in den Händen von Investmentgesellschaften, da es für die britische Regierung zu kostspielig wäre, diese zum jetzigen Zeitpunkt zurückzukaufen. Damit werden dem System weiterhin Milliarden an Dividenden entzogen, welche für dringend notwendige Investitionen benötigt werden.
Das Resümee
Das Privatisierungsprojekt in Großbritannien ist gescheitert und hat nach etwa dreißig Jahren Unmengen an Steuergeld verschlungen und wenig gebracht. Die angepriesenen privaten Investitionen blieben ebenso aus wie eine bessere Servicequalität. Der private Unternehmergeist brachte außer einem bunteren Außenauftritt weder eine Kostenersparnis noch eine sonstige nachhaltige Verbesserung für die Fahrgäste. Die einzigen Profiteure dieses Experiments sind jene Gesellschaften und Privatpersonen, an die Dividenden und fürstliche Gehälter ausbezahlt wurden.
Die Eisenbahn ist ein hochkomplexes Netzwerk, welches täglich Millionen Menschen und Güter sicher und (meistens) pünktlich an ihr Ziel bringt. Als zentrales Rückgrat der Mobilität gehört sie zur Grundversorgung der Bevölkerung und ist daher als staatliche Aufgabe zu sehen. Aufgrund der begrenzten Kapazitäten auf der Schiene und der Notwendigkeit staatlicher Subventionen (auch für private EVUs) ist zumindest im Bereich der Beförderung von Personen ein echter Wettbewerb faktisch weder möglich noch dauerhaft zielführend.