Für staatliche Beihilfen gelten für die Mitgliedstaaten der EU strenge Regeln. Erhalten jedoch Unternehmen, die auf dem Binnenmarkt tätig sind, finanzielle Zuwendungen aus Staaten außerhalb der EU, greift die europäische Beihilfenkontrolle nicht. Gerade angesichts weltweit steigender Industriesubventionen stellt sich daher die Frage: Wie kann die EU verhindern, dass drittstaatlich finanzierte Wettbewerbsvorteile den Binnenmarkt verzerren?
Neuer internationaler Höchststand an staatlichen Subventionen
Industriesubventionen spielen weltweit eine immer größer werdende Rolle. Laut einer aktuellen Studie der OECD haben sie im globalen Vergleich einen neuen Höchststand erreicht: Im Jahr 2024 erhielten Unternehmen in den 15 von der OECD analysierten Industriezweigen – darunter Stahl, Aluminium, Zement oder Düngemittel sowie Schiffbau und die Automobil-, PV- und Windkraft-Branche – insgesamt 108 Milliarden USD an staatlicher Unterstützung (z. B. Förderungen, Steuervergünstigungen oder Kredite zu nicht marktüblichen Konditionen). Das entsprach einem Anteil von etwa 1,3 Prozent ihres Umsatzes und damit dem zweithöchsten Wert seit Beginn der Erhebung – nur während der Finanzkrise 2009 lag der Anteil zuletzt so hoch.
Kaum verwunderlich ist, dass Industrieunternehmen in China – insbesondere im Vergleich zu anderen Nicht-OECD-Ländern wie Brasilien, Indien und Indonesien – weit mehr Subventionen erhalten als überall sonst auf der Welt. Nach vorsichtiger Schätzung der OECD erhielten chinesische Unternehmen zwischen 2005 und 2024 im Durchschnitt drei- bis achtmal so viel staatliche Unterstützung wie Unternehmen mit Sitz in OECD-Ländern. Fast 60 Prozent der weltweiten Marktanteilsgewinne von chinesischen Unternehmen sind auf diese staatlichen Subventionen zurückzuführen.
Die Lücke im EU-Recht: Wenn Subventionen aus Drittstaaten kommen
Für die EU entsteht daraus ein grundsätzliches Problem: Drittstaatenunternehmen können auf dem Binnenmarkt mit europäischen Wettbewerbern konkurrieren, obwohl für die erhaltenen staatlichen Beihilfen unterschiedliche Spielregeln gelten. Dadurch erlangen ausländische Marktteilnehmer unfaire Wettbewerbsvorteile und europäische Unternehmen werden verdrängt. Die in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegenen Industriesubventionen verzerren damit den globalen und europäischen Markt.
Zwar kann die Europäische Kommission (EK) bereits seit 2016 Ausgleichszölle einführen, um Subventionen auszugleichen, die von Drittstaaten für die Herstellung, die Produktion, die Ausfuhr oder die Beförderung von Waren gewährt wurden – und tut dies auch. Diese Antisubventionsverfahren beschränken sich jedoch auf den Import von Waren – andere Formen von Marktverzerrungen durch staatliche Beihilfen können dadurch nicht adressiert werden.
Um diese Lücke zu schließen, hat die EU zusätzlich zu den handelspolitischen Maßnahmen im Jahr 2023 die FSR (Foreign Subsidies Regulation) erlassen und der EK drei zusätzliche Instrumente zum Schutz des Binnenmarkts vor ausländischen Subventionen zur Hand gegeben: Die EK ist bei Zusammenschlüssen (Fusionen und Übernahmen) und im Rahmen von öffentlichen Vergabeverfahren befugt, mutmaßliche Drittstaatsubventionen zu untersuchen. Unternehmen müssen der EK vorab (ex ante) melden, welche finanziellen Zuwendungen sie aus dem EU-Ausland erhalten haben. Sind diese dazu geeignet, den Binnenmarkt zu verzerren, kann die EK Zusammenschlüsse bzw. Zuschlagserteilungen bei Vergabeverfahren untersagen. Darüber hinaus kann sie von Amts wegen Prüfverfahren (ex officio) hinsichtlich aller anderen Marktsituationen einleiten und sich dabei auf Informationen aus diversen Quellen stützen, d. h. auch auf Hinweise von natürlichen oder juristischen Personen. Liegt eine Marktverzerrung vor, kann sie den Unternehmen konkrete Abhilfemaßnahmen auferlegen.
Die drei Instrumente werden von weitreichenden Auskunfts- und Prüfungsrechten flankiert. So kann die EK sowohl von den mutmaßlichen Empfängern der Drittstaatsubvention als auch von anderen Unternehmen alle erforderlichen Auskünfte verlangen und Nachprüfungen durchführen, indem sie die Räumlichkeiten von Unternehmen betritt, Unterlagen in jeglicher Form anfordert oder Mitarbeiter:innen befragt.
Drei Jahre FSR – wirken die neuen Instrumente?
Mitte Juli 2026 hat die EK das erste Mal Bilanz gezogen: Ihr Befund fällt grundsätzlich positiv aus, jedoch lässt er auch Schwachstellen erkennen. Betreffend Zusammenschlüsse waren bis zum 31.5.2026 bei der EK 273 Ex-ante-Meldungen eingegangen. Von diesen wurden 247 Fälle bereits nach der Vorprüfung geschlossen und nur in drei Fällen eingehende Prüfungen eingeleitet. Davon wurden zwei Zusammenschlüsse letztlich genehmigt, nachdem sich die Unternehmen zur Beseitigung der Marktverzerrungen durch drittstaatliche Subventionen verpflichtet hatten (vgl. Fälle e&/PPF Telecom und ADNOC/Covestro). Das dritte Untersuchungsverfahren – der öffentlichkeitswirksame Kauf der deutschen MediaMarkt-Saturn-Muttergesellschaft Ceconomy AG durch den chinesischen Tech-Giganten JD.com – war zum Zeitpunkt des Berichts noch nicht abgeschlossen. Die EK räumt in ihrem Bericht ein, dass sie die Zahl der Ex-ante-Meldung unterschätzt hat: Während sie nur von 30 bis 40 Meldungen pro Jahr ausgegangen war, sind tatsächlich über 100 eingelangt.
Bei öffentlichen Vergabeverfahren wurden laut Bericht nur in vier Fällen der insgesamt 5.150 Ex-ante-Einreichungen eingehende Prüfungen eingeleitet und drei nach Rückzug des Angebots eingestellt. Bei dem vierten Vergabeverfahren (Ausbau der Lissaboner Metro) konnte die Wettbewerbsverzerrung beseitigt werden, indem sich das Bieterkonsortium dazu verpflichtete, ein der CRRC-Gruppe (China Railway Rolling Stock Corporation) zugehöriges Mitglied durch ein polnisches Unternehmen zu ersetzen. Laut EK bestehen Vollzugsdefizite: Öffentliche Auftraggeber würden zum Teil überhaupt keine FSR-Meldungen einfordern oder diese erst in einem späten Verfahrensstadium – in Ausnahmefällen sogar nach der Zuschlagserteilung – an die EK übermitteln. Es sei daher ein rückläufiger Trend bei der FSR-Compliance festzustellen.
Kritisch zu sehen ist die Einschätzung der EK zu den Ex-officio-Verfahren: Bislang kam es nur in zwei Fällen zu eingehenden Prüfungen, nämlich gegen Nuctech und Goldwind. Beide Unternehmen sollen mit Hilfe staatlicher Unterstützung aus China Bedrohungserkennungssysteme bzw. Windkraftanlagen günstiger als ihre Wettbewerber im Binnenmarkt angeboten haben. Auffallend sind im Bericht aber die unzureichenden Informationen, die die EK offenlegt: Es wird nicht preisgegeben, wie viele Hinweise auf mögliche Wettbewerbsverzerrungen bei der EK insgesamt eingegangen sind und nach welchen Kriterien sie diese priorisiert und entscheidet, welche Hinweise tatsächlich untersucht werden sollen. Bereits bei der öffentlichen Konsultation zur Überprüfung der FSR gab es Kritik an der geringen Transparenz, der langen und schwer vorhersehbaren Verfahrensdauer sowie der fehlenden rechtlichen Vorgaben für die amtswegige Einleitung der Prüfverfahren.
Nachschärfen bei Transparenz und Vollzug
Aus Arbeitnehmer:innenperspektive geht es bei Maßnahmen gegen wettbewerbsverzerrende drittstaatliche Subventionen nicht bloß um den Schutz von „europäischen“ Unternehmen vor ausländischer Konkurrenz. Durch die finanzielle Unterstützung aus dem EU-Ausland erhalten einzelne Unternehmen ungerechtfertigte Wettbewerbsvorteile und verdrängen lokale Marktteilnehmer – insbesondere KMUs. Dadurch gerät der Wirtschaftsstandort Europa generell unter Druck. Die Folgen dieses verzerrten Wettbewerbs treffen nicht nur Unternehmen, sondern auch deren Beschäftigte – etwa wenn es aufgrund von Auftragsverlusten zu Personalabbau, Standortschließungen oder Produktionsverlagerungen kommt. Ein effektiver Vollzug der FSR-Instrumente schützt somit die europäische Wertschöpfung sowie die strategische Autonomie der EU und dient insbesondere auch dem Erhalt von Arbeitsplätzen.
Laut dem Bericht der EK soll die FSR spürbare Effekte auf das Marktverhalten gezeigt haben. Die neuen Instrumente würden als Filter für Unternehmen wirken, die nicht bereit sind, Informationen über finanzielle Zuwendungen aus Drittstaaten offenzulegen. Diese würden versuchen, eingehende Prüfung zu vermeiden – etwa indem sie sich aus Vergabeverfahren zurückziehen, nur an Ausschreibungen unterhalb der FSR-Schwellenwerte teilnehmen oder lediglich als Unterauftragnehmer und Lieferanten statt als Teil einer Bietergemeinschaft auftreten.
Gleichzeitig offenbart die bisherige Anwendung der FSR Vollzugsdefizite. Die Komplexität vieler Fälle und umfangreiche Auskunftsersuchen an Unternehmen führen zu erheblichen Verfahrensverzögerungen. Ein aktuelles Beispiel ist der Fall „Temu“: Im Dezember 2025 führte die EK eine unangekündigte Durchsuchung beim Temu-Eigentümer PDD Holdings Inc. bzw. dessen Tochtergesellschaft WhaleCo Technology Limited in Dublin (Irland) durch, bei der Temu gegen seine Pflicht zur aktiven Zusammenarbeit verstoßen haben soll. Am 31.7.2026 informierte die EK Temu offiziell über die beabsichtigte Verhängung einer Geldbuße, räumte dem Unternehmen jedoch das Recht ein, Akteneinsicht zu beantragen und eine Stellungnahme abzugeben. Unklar ist, wann die EK die vermutete Wettbewerbsverzerrung schließlich beseitigen und Temu entsprechende Abhilfemaßnahmen auferlegen wird. Auch beim Fall JD.com scheint keine schnelle Lösung in Sicht. Die chinesische Regierung sieht das Auskunftsersuchen der EK nämlich als eine unzulässige Ausweitung europäischer Rechtsbefugnisse und hat angewiesen, nicht mit der EU zu kooperieren.
Um die negativen Auswirkungen von Drittstaatensubventionen auf den Wirtschaftsstandort Europa wirksam einzudämmen, muss die EU für rasche Verfahren und die konsequente Durchsetzung von Abhilfemaßnahmen sorgen. Substanzielle Hinweise auf mögliche Wettbewerbsverzerrungen müssen mit Hilfe des Ex-officio-Instruments sorgfältig geprüft werden. Künftig sollte die EK dabei ihre verfügbaren (personellen) Ressourcen gezielter einsetzen. So bindet die hohe Zahl an Ex-ante-Meldungen erhebliche Kapazitäten, obwohl diese in den allermeisten Fällen mangels konkreter Anhaltspunkte nicht zu eingehenden Prüfungen führen. Zudem sollte die EK verpflichtet werden, die Anzahl der einlangenden Hinweise offenzulegen und die Kriterien transparent zu machen, nach denen sie Fälle priorisiert und überprüft. Nur so lässt sich die Wirksamkeit der FSR-Instrumente nachvollziehbar analysieren und bewerten. Darüber hinaus könnte der Unionsgesetzgeber klarere rechtliche Vorgaben für die Einleitung und Durchführung von Prüfungen festlegen. Gefordert sind aber auch die Mitgliedstaaten – einschließlich Österreich –, einen wirksamen Beitrag zum effektiven Schutz vor Drittstaatensubventionen zu leisten. Gerade im öffentlichen Beschaffungswesen muss sichergestellt werden, dass die FSR-Meldepflichten konsequent eingehalten werden.
Schlussendlich stellt die FSR ein notwendiges Mittel dar, um den europäischen Wirtschaftsstandort und seine Beschäftigten vor den Auswirkungen von Drittstaatensubventionen zu schützen – entscheidend wird jedoch sein, dass die EU dieses Werkzeug an den richtigen Stellen nachschärft.