Das österreichische Pensionssystem bietet im internationalen Vergleich aktuell und zukünftig, also auch den heute Jüngeren, eine sehr gute Absicherung. Gleichzeitig erhöht sich der öffentliche Pensionsaufwand gemessen am BIP trotz steigender Lebenserwartung und deutlicher gesellschaftlicher Alterung nur äußerst moderat. Also eigentlich eine bemerkenswerte Erfolgsgeschichte, auch wenn das in der öffentlichen Debatte viel zu wenig wahrgenommen und stattdessen beharrlich Verunsicherung geschürt wird.
Obwohl der Anteil der Älteren deutlich zunimmt, werden die relativen Pensionsausgaben langfristig nur geringfügig höher liegen als in den letzten Jahren. Über etwa die nächsten zehn Jahre kommt es durch das Hineinwachsen der Babyboomer ins Pensionsalter zwar vorerst zu einem moderaten Anstieg, dann aber rasch wieder zu einer rückläufigen Entwicklung. Damit werden alle Horrorszenarien und das substanzlose Gerede vom „insolventen“ Pensionssystem ad absurdum geführt. Der kürzlich veröffentlichte „Ageing Report 2024“ der EU-Kommission bestätigt damit noch deutlicher als bisher, dass die langfristige Finanzierbarkeit der Pensionen in Österreich in keiner Weise gefährdet, sondern sehr solide aufgestellt ist. Darüber hinaus liefert er eine Reihe weiterer aufschlussreicher Erkenntnisse.
Alternde Gesellschaften, angemessene Pensionen und „finanzielle Nachhaltigkeit“
Einer sachlichen Analyse der langfristigen Pensionsfinanzierung sollten einige grundlegende Klarstellungen vorangestellt werden: Prioritäre Aufgabe von Pensionssystemen ist es – auch unter sich demografisch bedingt deutlich erschwerenden Rahmenbedingungen – eine gute und verlässliche Absicherung im Alter zu gewährleisten. Die finanzielle Nachhaltigkeit ist dabei insofern von durchaus erheblicher Bedeutung, als die Verlässlichkeit der in Aussicht gestellten Leistungen voraussetzt, dass sich deren künftige Finanzierung auch darstellen lässt. Anders gesagt: Es hat wenig Wert, eine gute Absicherung im Alter zu versprechen, wenn diese nicht auch auf einer glaubwürdigen Finanzierungsperspektive basiert. „Finanzielle Nachhaltigkeit“ bedeutet letztlich aber nichts anderes, als dass heutige Leistungsversprechen auch in Zukunft noch eingelöst werden können. Dabei geht es in erster Linie offensichtlich um eine politische Frage. Wissenschaftlich bzw. ökonomisch lassen sich keine unstrittigen Grenzwerte der „finanziellen Nachhaltigkeit“ herleiten.
Ein breiter gesellschaftlicher Konsens darüber, was (wie) finanziert werden soll, trägt zweifellos ebenso wesentlich zur Systemnachhaltigkeit bei, wie der verlässliche Ausblick auf eine gute Absicherung. Denn die Bereitschaft, auch (etwas) mehr Geld in die Hand zu nehmen, wird naheliegenderweise entsprechend größer sein, wenn dadurch auch künftig eine gute und verlässliche Absicherung gewährleistet bleibt und nicht nur mehr mit miserablen Leistungen gerechnet werden kann.
Angesichts der demografischen Entwicklung sollte man meinen, dass es – wenn man das Schlagwort der Generationengerechtigkeit ernst nimmt – eigentlich auf der Hand liegt, dass für die anteilsmäßig deutlich wachsende Bevölkerungsgruppe der Älteren zukünftig zumindest auch ein etwas größeres Stück des (wachsenden) Gesamtkuchens reserviert werden sollte. Die dem aktuellen „Ageing Report“ zugrunde liegende Demografie-Projektion geht bis 2070 (gegenüber 2013) immerhin von einem beträchtlichen Anstieg um 64 Prozent aus! Etwas mehr für Zwecke der Alterssicherung darf es also schon sein, um auch den heute Jüngeren noch gute Sicherungsniveaus bieten zu können und steigende Altersarmut zu vermeiden. Jeden auch noch so moderaten Anstieg öffentlicher Pensionsausgaben als Ausdruck „mangelnder finanzieller Nachhaltigkeit“ zu diskreditieren hat jedenfalls keine sachliche Begründung, sondern belegt vielmehr eine politische Werthaltung, die angesichts des Ausmaßes der demografischen Verschiebungen nur als widersinnig bezeichnet werden kann. Und man sollte sich diese (widersinnige) politische Werthaltung auch nicht als ökonomische Zwangsläufigkeit verkaufen lassen, denn das ist sie nicht, sondern eben eine politische Entscheidung, die den Wähler:innen selbst obliegt!
Die österreichische Reformstrategie – der etwas andere Weg
Die österreichischen Pensionsreformen sind letztlich – nach Abwehr der Pläne der „Schüssel-Regierung“ Anfang der 2000er Jahre – nicht dem internationalen pensionspolitischen Mainstream gefolgt, der seit gut 30 Jahren unter dem Vorwand des demografischen Wandels ein Zurückdrängen umlagefinanzierter öffentlicher Pensionen und eine Verlagerung hin zu „kapitalgedeckter“ privater bzw. betrieblicher Vorsorge betreibt und der sich mittlerweile ziemlich deutlich als Irrweg herausgestellt hat. Österreich setzt demgegenüber weiterhin auf ein starkes öffentliches, breit einbindendes und künftig auch einheitliches Pensionssystem. Und viele beneiden uns mittlerweile zu Recht darum.
Kaum ein Bereich in Österreich ist in den letzten 20 Jahren so weitgehend reformiert worden wie jener der öffentlichen Alterssicherung, dennoch wird das von einigen konsequent und prominent ignoriert und beharrlich „endlich echte Reformen“ eingefordert. Um „echte Reformen“ handelt es sich demnach offensichtlich erst dann, wenn die Sicherungsniveaus in öffentlichen Pensionssystemen nachhaltig deutlich zusammengestutzt wurden. Und hier besteht zweifellos ein beträchtlicher Unterschied: Das österreichische Pensionskonto bietet auch den heute Jüngeren immer noch sehr gute Sicherungsniveaus, wie sie im internationalen Vergleich nach 30 Jahren Mainstream-Reformen kaum noch zu finden sind. Aber lässt sich das angesichts der Alterung auch finanzieren?
Klare Bestätigung der österreichischen Reformstrategie durch EU-Langfristprojektionen
Es passt natürlich so gar nicht in das von notorischen Pensionsschwarzmaler:innen gerne gezeichnete Bild des „unweigerlich drohenden Pensionskollapses“, dass sämtliche Langfristberechnungen zum österreichischen Pensionssystem keinerlei Grund zur Sorge vermitteln. Tatsächlich ist das aber keineswegs überraschend, weil sich die Wirkungen der umfassenden Reformen eben unabhängig davon entfalten, ob sie von manchen aus welchen Motiven auch immer beharrlich ignoriert und kleingeredet werden oder nicht.
Die Dämpfung der Ausgabenentwicklung erfolgt allerdings nicht durch eine pauschale, deutliche Kürzung der öffentlichen Pensionshöhen, sondern in erster Linie durch eine ausgewogene Anpassung der Leistungszusage: Auch zukünftig gute Sicherungsniveaus, allerdings bei im Durchschnitt (merklich) späterem Pensionsantritt. Dabei hängt das erforderliche Ausmaß des späteren effektiven Pensionsantritts, um weiterhin in etwa bisherige Pensionsniveaus zu erreichen, stark vom jeweiligen Erwerbsverlauf ab. So besteht bei eher typischen Arbeiter*innen-Verläufen mit oft sehr frühem Berufseinstieg und flacher Einkommensentwicklung kaum Reaktionsbedarf, während bei relativ steilen Einkommensverläufen – noch mehr in Kombination mit einem späten Berufseinstieg wegen langer Ausbildungsphasen – der erforderliche Aufschub durchaus merklich ausfällt. Manche Ökonom:innen meinen, die Alterung mache eine „(sozial ausgewogene) Anhebung des Pensionsalters notwendig“. Faktum ist, dass in unserem Pensionssystem die Weichen in diese Richtung – allerdings mit dem Fokus auf das faktische Pensionsalter – längst gestellt wurden. Die starken Anreize für einen späteren Pensionsantritt im Pensionskonto werden hierbei durch die hohe Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Anspruchsentwicklung entsprechend verstärkt.
Ein weiterer wesentlicher Dämpfungseffekt auf die Entwicklung des relativen Pensionsaufwandes trotz massiver Alterung resultiert aus der schrittweisen Angleichung der großzügigeren Sondersysteme für Beamt:innen (und Politiker:innen) an jenes der Pensionsversicherung. Die Pensionsreformen in Österreich beschränkten sich damit keineswegs nur auf die Pensionsversicherung, sondern setzen auf ein einheitliches System für alle Erwerbstätigen und sind damit z. B. den Rentenreformen in Deutschland meilenweit voraus. Damit wurden wichtige zusätzliche Verteilungsspielräume innerhalb der Gesamtaufwandsentwicklung eröffnet.
Aktuelle EU-Langfristprojektionen zu alterungsbedingten Pensionsausgabenentwicklungen bestätigen hohe Stabilität noch deutlicher als bisherige EU-Projektionen
Bereits die bisherigen Ergebnisse der EU-Langfristberechnungen machten deutlich, dass die immer wiederkehrenden Verunsicherungsversuche substanzlos sind. Im Basisszenario des aktuellen „Ageing Reports“ weicht der relative Pensionsaufwand (Ausgaben für Ausgleichszulagen und Reha-Geld sind hier miterfasst) gegenüber den Ergebnissen aus 2021 um bis zu 0,8 BIP-Prozentpunkte zusätzlich nach unten ab. Über den gesamten Prognosezeitraum bis 2070 liegt der relative Pensionsaufwand im Schnitt um einen halben BIP-Prozentpunkt unter den Werten der letzten Langfristberechnungen. Die den aktuellen Berechnungen zugrunde liegenden demografischen Projektionen gehen dabei von einem Anstieg des Anteils Älterer bis 2070 im Ausmaß von 64 Prozent (gegenüber 2013) aus.
Dabei zeigen sich insbesondere folgende Entwicklungen bzw. Detailaspekte:
- Neuerlich verlief die tatsächliche Entwicklung deutlich günstiger, als im vorangegangenen „Ageing Report“ angenommen wurde. Der relative Pensionsaufwand 2022 liegt um 0,9 Prozentpunkte unter dem drei Jahre zuvor prognostizierten Wert und um 0,2 Prozentpunkte unter dem (voraussichtlich noch auf vorläufigen Daten basierenden) Ausgangswert im aktuellen „Ageing Report“. Der pandemie-bedingte deutliche Anstieg, der aus dem massiven BIP-Einbruch bei gleichzeitig stabilen Pensionszahlungen resultierte, wurde also wesentlich schneller ausgeglichen als erwartet. Gleichzeitig trugen die stabilen Pensionsleistungen neben der Kurzarbeit und den Leistungen bei Arbeitslosigkeit selbst erheblich zur raschen Krisenüberwindung bei.
- Die mit dem Hineinwachsen der Babyboomer ins Pensionsalter aktuell besonders deutlichen demografischen Verschiebungen gehen im Basisszenario vorübergehend mit einem Anstieg des relativen Pensionsaufwandes um etwa einen Prozentpunkt einher, der allerdings rasch wieder von einer gegenläufigen Entwicklung abgelöst wird. Angesichts der massiven Verschiebungen in der Altersstruktur und dieser Dimensionen lässt sich wohl kaum argumentieren, dass damit die Grenzen der Finanzierbarkeit überschritten würden. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass einer sehr breiten Mehrheit von Wähler:innen eine dauerhafte Aufrechterhaltung einer guten Alterssicherung zu Recht dieser vorübergehende Mehraufwand wert sein wird. Darüber hinaus gibt es aber noch eine weitere gute Nachricht, denn es bestehen durchaus Möglichkeiten, durch positive Strategien diesen vorübergehenden moderaten Anstieg zusätzlich einzudämmen. Im Basisszenario des Ageing Reports bleiben nämlich erhebliche Beschäftigungspotenziale auf Dauer unausgeschöpft, aber dazu später.
- Nach dem Babyboomer-Peak nähert sich auch im Basisszenario der relative Pensionsaufwand rasch wieder einem Wert, der nur unwesentlich über dem abgebildeten Ausgangswert 2013/14 liegt und das bei einer dann deutlich älteren Gesamtbevölkerung. Angesichts dieser Perspektiven von einer „drohenden Pensionskostenexplosion“ zu reden kann nur als absurd bezeichnet werden!
- Die Entwicklung des relativen Pensionsaufwands insgesamt verläuft also weitgehend stabil, mit einem nur moderaten vorübergehenden Anstieg. Dabei wird der längerfristig anhaltende Zuwachs bei den Pensionsaufwendungen in der Pensionsversicherung weitgehend durch den merklichen Rückgang beim Aufwand der Beamt:innenversorgung kompensiert. Neben der Angleichung der Systeme spiegelt sich hierin auch die seit Jahrzehnten anhaltende deutliche Verschiebung in der Erwerbstätigenstruktur wider. Der deutlich abnehmende Anteil pragmatisierter Beschäftigungsverhältnisse führt mit Verzögerung auch zu einer entsprechend deutlichen Verschiebung von Pensionsaufwendungen von den Beamt:innensystemen hin zur Pensionsversicherung der Unselbstständigen. Ein nicht unerheblicher Teil der Zunahme in der PV ist also diesen Ausgabenverschiebungen geschuldet.
Potenziale zur weiteren Eindämmung des vorübergehenden Anstieges
Das Basisszenario des „Ageing Reports 2024“ bestätigt damit noch deutlicher die zentralen Aussagen der bisherigen Langfristprojektionen: Trotz deutlich wachsenden Anteils der Älteren werden die relativen Pensionsausgaben langfristig nur unwesentlich höher liegen als im letzten Jahrzehnt. Die Unkenrufe von einer angeblich drohenden Unfinanzierbarkeit der Pensionen werden hierdurch klar widerlegt. Die Zahlen zeigen vielmehr, dass durchaus auch noch ein Spielraum für Abweichungen nach oben besteht.
Auch wenn die umfassenden Reformen des österreichischen Pensionssystems von manchen beharrlich ignoriert werden, zeigen sie in den Langfristprojektionen ihre Wirkung. Es kann also nicht darum gehen, wie durch weitere „echte Reformen“ die Pensionsausgaben für die heute Jüngeren zusätzlich nach unten gedrückt werden können. Gefragt wären vielmehr Strategien, die in den nächsten etwa eineinhalb Jahrzehnten in sozialpolitisch und ökonomisch sinnvoller Weise zu einer weiteren Glättung der Ausgabenentwicklung beitragen können. Zur Einschätzung der Sinnhaftigkeit von pensionspolitischen Strategien bietet sich eine nähere Analyse zweier ebenfalls im „Ageing Report“ gerechneten Szenarien an:
Szenario 1: steigende Beschäftigungsquoten ab 55
Im „Ageing Report“ findet sich leider neuerlich kein Szenario, das die Effekte eines deutlich besseren Ausschöpfens bestehender Beschäftigungspotenziale über alle Erwerbsaltersgruppen, etwa durch die Ausweitung von Erwerbschancen durch eine verbesserte soziale Infrastruktur, Abbau von Ausbildungsnachteilen, nachhaltige Reduktion der Arbeitslosigkeit und unfreiwilliger Teilzeit etc., berücksichtigen würde. Lediglich die Effekte einer zusätzlichen Anhebung der Beschäftigungsquoten Älterer wird gesondert bewertet. Hier wird angenommen, dass die Beschäftigungsquoten der ab 55-Jährigen auf Werte ansteigen, die dann um 10 Prozentpunkte höher liegen als im Basisszenario. Das Basisszenario geht – trotz einer nunmehr erfolgten Korrektur nach oben – insgesamt weiterhin noch von eher moderaten Zuwächsen der Beschäftigungsquote ab 55 aus. Wie gesagt, auch in diesem Szenario bleiben die erheblichen Potenziale zur besseren Erwerbsintegration vor dem Alter von 55 gänzlich ausgeblendet, aber es wird zumindest die zentrale Strategie der besseren Erwerbsintegration adressiert.
Die höheren Beschäftigungsquoten und das höhere effektive Pensionsantrittsalter führen hier zu einer noch stärkeren Stabilisierung der relativen Pensionsausgaben. Der Anstieg fällt noch deutlich schwächer aus und die rückläufige Entwicklung setzt merklich früher ein. Der pandemiebedingte Höchstwert 2020 wird dabei in keinem Jahr überschritten. Tatsächlich geht es hierbei langfristig nicht um zusätzliche Ausgabendämpfungen, sondern um eine sinnvolle Ausgabenglättung, denn den Einsparungen durch den späteren Pensionsantritt (kürzere durchschnittliche Bezugsdauer) stehen dann höhere individuelle Pensionsleistungen gegenüber.
Szenario 2: Anbindung des gesetzlichen Pensionsalters an die fernere Lebenserwartung
Auch das Szenario „Anbindung des gesetzlichen Pensionsalters an die Lebenserwartung“ ist äußerst aufschlussreich und bestätigt die eindringlichen Warnungen vor einem solchen Irrweg: In der demografisch herausforderndsten Phase ist im Vergleich zu einer einbindenden positiven Strategie nichts zu gewinnen, die Dämpfung des vorübergehenden Anstiegs fällt bis 2040 weitgehend gleich aus. Während sich im Szenario steigender Beschäftigungsquoten der relative Pensionsaufwand dann in weiterer Folge allerdings in etwa beim Durchschnittswert der letzten zehn Jahre einpendelt, führt die Anbindung des gesetzlichen Pensionsalters an die fernere Lebenserwartung zu einem ungebremsten weiteren deutlichen Rückgang. Gegen Ende des Projektionszeitraums würde mit nur mehr 12 Prozent (siehe Grafik) erheblich weniger vom BIP für öffentliche Pensionsleistungen reserviert werden als mit knapp unter 14 Prozent vor zehn Jahren und das bei einem gleichzeitig massiven Anstieg der Zahl der dann Älteren (+ 85 Prozent)! Mit anderen Worten: Die heute Jüngeren müssten demnach künftig bei deutlich späterem Pensionsantritt und wesentlich höherem Anteil Älterer mit einem erheblich kleineren Anteil am „Gesamtkuchen“ auskommen. Die Darstellung eines solchen Vorschlags als sinnvolle Antwort auf die demografische Entwicklung oder gar als Beitrag zur „Sicherung der Pensionen der heute Jüngeren“ kann nur als Unsinn bezeichnet werden. Diese Strategie bzw. politische Forderung ist vielmehr nicht nur unnötig und ineffektiv, sie ist aufgrund der Tatsache, dass die fernere Lebenserwartung ebenso wie die diesbezüglichen Zugewinne je nach sozialem Status höchst ungleich verteilt sind, auch schlichtweg ungerecht!
Fazit
Der aktuelle „Ageing Report“ bestätigt eindrücklich, dass das österreichische Pensionssystem grundsolide aufgestellt ist. Obwohl es auch den heute Jüngeren noch eine im internationalen Vergleich sehr gute Absicherung im Alter gewährleistet und trotz massiver Alterung, erweist sich die relative Aufwandsentwicklung als äußerst stabil. Durch positiv besetzte Strategien, die auf verbesserte Erwerbschancen über alle Erwerbsalter hinweg und vor allem von benachteiligten Gruppen wie Frauen, Älteren, Niedrigqualifizierten oder Personen mit Migrationshintergrund abzielen, ließe sich in der demografisch herausforderndsten Phase eine weitere deutliche Dämpfung erreichen. Die von einer sehr breiten Mehrheit zu Recht abgelehnte Anbindung des Pensionsalters an die fernere Lebenserwartung würde demgegenüber langfristig vor allem eines bedeuten: ein deutlich kleineres Stück vom (wachsenden) Gesamtkuchen für den wesentlich größer werdenden Anteil der (dann) Älteren. Mit einer adäquaten Antwort auf die demografische Herausforderung hat dies offensichtlich nichts zu tun. Dies ist wohl eher Ausdruck eines politischen Projektes, das auf ein Zusammenstutzen der Bedeutung öffentlicher Pensionssysteme abzielt, etwa um mehr Raum für potente Finanzmarktakteure zu eröffnen. Zumindest langfristig, wenn sich das schon kurz- bis mittelfristig nicht umsetzen lässt.
Der „Ageing Report“ belegt, dass mit den österreichischen Pensionsreformen die adäquaten Antworten auf die demografischen Herausforderungen längst gegeben wurden. Die heute Jüngeren können zumindest in dieser Hinsicht weitgehend sorgenfrei in die Zukunft blicken – gute Gründe für große Sorgen in anderen Bereichen gibt es für sie ohnehin genug. Dass sie sich dennoch Sorgen machen, verwundert allerdings wenig angesichts der prominenten Schwarzmalerei. Es ist schon bemerkenswert und durchaus auch befremdlich, dass unfundierte Weckrufe vom drohenden Pensionskollaps recht schnell den Weg auf die Titelseiten in den österreichischen Medien finden, während die wichtigsten und umfassendsten Langfristberechnungen auf europäischer Ebene (bisher) schlichtweg ignoriert werden! Das könnte etwas mit der Eigentümerstruktur und/oder der Abhängigkeit von Werbeschaltungen zu tun haben. Vielleicht ist es aber auch einfach der Umstand, dass gebetsmühlenartige, fest eingebrannte Behauptungen, wie jene der drohenden Unfinanzierbarkeit der Pensionen, mit der Zeit zu allgemein anerkannten „Tatsachen“ mutieren und so den Raum für sachliche und objektive Berichterstattung erheblich einschränken. Es wäre höchst an der Zeit, diesen Raum wieder zu öffnen!