Regierungsprogramm: im kurzfristigen Interesse der Betriebe und nicht der Jugendlichen

Die neue Regierung hat eine gute Ausgangsposition am Jugendarbeitsmarkt. Die Konjunktur springt an, die Beschäftigung steigt, die Arbeitslosigkeit sinkt und sie kann auf eine Vielzahl von gut funktionierenden Strukturen in der Arbeitsmarktpolitik für Jugendliche zurückgreifen.

Es ist also ein guter Zeitpunkt, um Ressourcen in der Arbeitsmarktpolitik vor allem für benachteiligte Jugendliche zu verwenden. Die Regierung will aber umverteilen – im Interesse der Betriebe.

Jugendarbeitslosigkeit kein Thema

Das Thema Jugend kommt als Querschnittsmaterie in mehreren Kapiteln des Regierungsprogramms vor, jedoch besonders ausgeprägt unter der Überschrift „Fachkräftebedarf sichern“. Die Themen Jugendarbeitslosigkeit und Vollbeschäftigung kommen auf den 182 Seiten nicht vor. Ebenso fehlen die Begriffe „Jugendarbeit“ und „Sozialarbeit“. Das Wort „Fachkräfte“ kommt hingegen 27-mal und „effizient“ 75-mal vor. Hier werden auszugsweise die zentralen Jugendmaßnahmen zur Sicherung des Fachkräftebedarfs angeführt, um sie einer Analyse zugänglich zu machen.

1.    Beihilfenbezug während überbetrieblicher Ausbildung (ÜBA) so ausgestalten, dass ein klarer Anreiz zur Aufnahme einer betrieblichen Lehre besteht.

2.    Verkürzung des Verbleibs in den Einrichtungen durch verstärktes Vermitteln auf betriebliche Lehrstellen und finanzielle Unterstützung des Betriebes.

3.    Verträge mit überbetrieblichen Ausbildungseinrichtungen sind so auszugestalten, dass ein klarer Fokus auf die möglichst rasche Vermittlung in Betriebe besteht.

4.   Produktionsschulen evaluieren und stärker auf Arbeitsmarktintegration fokussieren

5.    Ausbildungspflicht bis 18 und Ausbildungsgarantie bis 25 evaluieren.

6.   Ausbau der Förderung der betrieblichen Lehrausbildung durch das AMS, gleichzeitig Reduktion überbetrieblicher Ausbildungseinrichtungen auf das zwingend notwendige.

7.    Weiterentwicklung und Sicherstellung der Finanzierung betrieblicher Lehrstellenförderung aus den Mitteln der Arbeitsmarktpolitik. Die Finanzierung soll aus dem Insolvenz-Entgelt-Fonds herausgenommen und beim AMS zusammengeführt werden.

8.   Prüfung eines Blum-Bonus NEU im Rahmen der bestehenden Lehrlingsförderung

9.   Ausbildung stärker am Bedarf der Wirtschaft orientieren.

Abkehr von den Erfolgsmodellen ÜBA und Produktionsschulen

Die ersten fünf Vorhaben können als Strategie zur Abkehr von der überbetrieblichen Lehrausbildung (ÜBA) und von Produktionsschulen hin zur betrieblichen Lehrausbildung zusammengefasst werden. Es wird explizit angeführt, dass die ÜBA keine Konkurrenz, sondern nur eine Vorbereitung zur betrieblichen Lehrausbildung darstellen soll. Diese Konkurrenzangst ist nicht nachvollziehbar, da die überbetriebliche Lehrausbildung erst notwendig wurde aufgrund des Lehrstellenmangels, der sich seit der großen Rezession verschärfte. Die ÜBA, die das Herzstück der europaweit nachgeahmten Ausbildungsgarantie ist, richtet sich an Lehrstellensuchende, die keine betriebliche Lehrstelle finden konnten. In der ÜBA werden Jugendliche entweder auf eine betriebliche Lehrstelle vorbereitet oder sie können in einer ÜBA-Einrichtung eine Berufsausbildung abschließen. Die konzeptionelle Idee der ÜBA ist somit nicht konkurrierend, sondern komplementär zur betrieblichen Lehre. Das Angebot der Berufsausbildung wird dadurch konjunkturunabhängiger und die Chancen für benachteiligte Jugendliche werden erhöht. Die Evaluierung der überbetrieblichen Lehrausbildung fällt folgendermaßen aus: Etwas mehr als die Hälfte der AbsolventInnen befindet sich nach der ÜBA in einer betrieblichen Lehrwerkstätte, 13 Prozent sind in einer Beschäftigung und 23 Prozent sind arbeits- oder erwerbslos. Modellrechnungen verweisen auf positive volkswirtschaftlichen Rückflüsse. Die Strategie, die Verbleibsdauer in der ÜBA zu kürzen und finanzielle Mittel umzuschichten, birgt die Gefahr in sich, dass die ÜBA ihre Funktion als Sicherheitsnetz für benachteiligte Jugendliche nicht mehr wahrnehmen kann. Vor allem die Option in der ÜBA, eine vollwertige Berufsausbildung abzuschließen, scheint aufgrund des selektiven Zugangs zur betrieblichen Lehrausbildung (Studie von Solga und Menze 2013) zentral.

Fokus Arbeitsmarktintegration reicht nicht aus

Ähnlich gestaltet sich die Situation bei Produktionsschulen. Sie verfolgen sowohl das Ziel der Stabilisierung und sozialen Integration der Jugendlichen als auch deren langfristige (Re-)Integration in das Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungssystem. Die Arbeitsmarktintegration ist dabei ein indirekter Effekt. Vorhandene Evaluationen verweisen auf eine positive Wirkung dieses breiten Ansatzes. Eine stärkere Fokussierung auf die direkte Arbeitsmarktintegration wird weniger wirksam sein, da dies an der Lebensrealität von Jugendlichen vorbeigeht. Darüber hinaus rückt durch diese Fokussierung die sozialen Integration gesellschaftlicher Randgruppen in den Hintergrund. Laut einer Untersuchung aus dem Jahr 2014 haben fast zwei Drittel der TeilnehmerInnen Migrationshintergrund und ca. ein Fünftel hat keinen Pflichtschulabschluss.

Betriebliche Lehrstellenförderung: hohe Mitnahmeeffekte und wenig Steuerung

Die geplanten Maßnahmen sechs bis neun bedeuten eine Ausweitung der betrieblichen Lehrstellenförderung zur Stärkung der betrieblichen Lehrausbildung. Die Zielsetzung, das Angebot an betrieblichen Lehrstellen zu erhöhen, ist nachvollziehbar, da die Anzahl an Lehrbetrieben seit Längerem rückläufig und von der Konjunktur abhängig ist. Die Zahl der Lehrbetriebe sank von 38.132 im Hochkonjunkturjahr 2007 auf 28.204 im Jahr 2016. Vor allem Lehrbetriebe mit weniger als zehn Beschäftigten sind stark rückläufig.

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Bereits jetzt werden hohe finanzielle Mittel sowohl vom Insolvenz-Entgelt-Fonds (IEF) (rund 149 Mio. Euro im Jahr 2015) als auch vom AMS für Lehrbetriebe aufgewendet (rund 15 Mio. Euro im Jahr 2015) (BMASK 2016). Die Förderungen beim IEF beziehen sich überwiegend auf Basisförderungen, d. h. solche, die grundsätzlich alle Lehrbetriebe beanspruchen können. Die Lehrstellenförderung des AMS zielt hingegen auf bestimmte Zielgruppen wie Mädchen in Lehrberufen mit geringem Frauenanteil oder besonders benachteiligte Lehrstellensuchende ab. Auch wenn es positive Effekte auf das Lehrstellenangebot gibt, wird das Instrument aufgrund hoher Mitnahmeeffekte kritisiert. Beim Blum-Bonus, der ab 2005 für zusätzliche Lehrstellen vergeben wurde, wären etwa drei Viertel der geförderten Lehrstellen auch ohne die Förderung zustande gekommen (Wacker 2007, Vogtenhuber et al. 2010). Eine Ausweitung der betrieblichen Lehrstellenförderung (Blum-Bonus NEU) in der aktuell guten Konjunkturphase würde daher vor allem zu höheren Gewinnen in den Betrieben führen und kaum neue Lehrstellen schaffen. Das Vorhaben, die betriebliche Lehrstellenförderung nicht mehr aus dem IEF, sondern nur mehr über AMS-Mittel zu finanzieren, ist ebenfalls als Umverteilung im Interesse der Betriebe zu bewerten. Denn der IEF wird durch Dienstgeberbeiträge finanziert und die Arbeitsmarktpolitik sowohl aus Dienstgeber- als auch aus Dienstnehmerbeiträgen.

Fazit

Die Vorhaben der Regierung zur Deckung des Fachkräftebedarfs sind als einseitige, kurzfristige Interessenspolitik für Betriebe einzustufen und die Bedürfnisse oder Interessen von jungen Menschen werden dabei nicht berücksichtigt. Der Abbau der etablierten Erfolgsmodelle überbetriebliche Lehrausbildung und Produktionsschulen wird zu weniger Chancen für benachteiligte Jugendliche führen und vor allem die soziale Integration von Randgruppen vernachlässigen. Angesichts des Konjunkturaufschwungs und knapper finanzieller Mittel sollte nicht über eine Ausweitung der betrieblichen Lehrstellenförderung oder über einen Blum-Bonus NEU nachgedacht, sondern versucht werden, die Fördermittel strategischer einzusetzen, z. B. für lernschwache Jugendliche, für MigrantInnen, für Betriebe mit wenigen Beschäftigten oder für Betriebe mit geringen Lehrabbruchsquoten. Es gilt zu betonen, dass der Erfolg der österreichischen Politik am Jugendarbeitsmarkt während der Finanz- und Wirtschaftskrise das Resultat eines Instrumentenmixes von niederschwelligen Angeboten, Beratungs- und Schulungsangeboten, überbetrieblicher und betrieblicher Lehrstellen sowie von beschäftigungspolitischen Maßnahmen war. Eine einseitige Fokussierung – wie jetzt von der Regierung angedacht – wird wenig erfolgsversprechend sein und letztendlich auch nicht den Fachkräftebedarf sichern. Denn wer die Instrumente für benachteiligte Jugendliche abbaut, stellt gleichzeitig die Weichen in Richtung Hilfsarbeit, wiederkehrender Arbeitslosigkeit oder kompletten Rückzug vom Arbeitsmarkt.