Fernwärme: Einmal angeschlossen, für immer gebunden?

Wer mit Fernwärme heizt, kann seinen Anbieter meist nicht wechseln. Steigen die Kosten, bleibt vielen Haushalten daher kaum eine Alternative. Gleichzeitig sind Preise, Verträge und Heizkostenabrechnungen für viele Konsument:innen oft schwer nachvollziehbar. Die aktuelle Branchenuntersuchung der Bundeswettbewerbsbehörde zeigt, wo die strukturellen Herausforderungen des Fernwärmemarktes liegen und welche Verbesserungen möglich wären. Denn mit der wachsenden Bedeutung der Fernwärme stellt sich auch die Frage, wie Konsument:innen wirksam geschützt werden können.

Fernwärme gewinnt an Bedeutung – doch die Wahlfreiheit bleibt eingeschränkt

Fernwärme spielt für die Wärmeversorgung in Österreich eine wichtige Rolle. Schon heute wird rund ein Drittel der österreichischen Haushalte mit Fernwärme versorgt. Im Zuge der Wärmewende dürften es deutlich mehr werden. Gleichzeitig unterscheidet sich der Fernwärmemarkt in einem wesentlichen Punkt von anderen Energiemärkten: Anders als bei Strom und Gas können Haushalte bei Fernwärme innerhalb ihres Versorgungsnetzes in der Regel nicht zwischen verschiedenen Anbietern wählen. Der Grund dafür liegt in der Struktur des Marktes.

Fernwärmenetze gelten als natürliche Monopole. In einem Versorgungsgebiet gibt es üblicherweise nur ein Netz und einen Wärmeversorger. Wer daran angeschlossen ist, kann daher nicht einfach zu einem günstigeren Anbieter wechseln. Auch der Umstieg auf ein anderes Heizsystem ist häufig mit erheblichen Kosten oder technischen Hürden verbunden.

Besonders schlecht ist die Rechtsstellung in Mehrparteienhäusern. Während sich Bauträger und Vermieter:innen für das Heizsystem entscheiden, bezahlen Mieter:innen und Wohnungseigentümer:innen dessen laufende Kosten. Dadurch entsteht ein Interessenkonflikt: Diejenigen, die über das Heizsystem entscheiden und dessen Einbau bezahlen, streben nach geringen Anschlusskosten, während die laufenden Betriebskosten von den Mieter:innen und Wohnungseigentümer:innen getragen werden. Deshalb fällt die Wahl regelmäßig auf Systeme mit hohen Lebenszykluskosten.

Der Wettbewerb zwischen verschiedenen Heizsystemen kann daher nur eingeschränkt zugunsten der Konsument:innen und teilweise sogar zu deren Nachteil wirken. Die Branchenuntersuchung der BWB bestätigt diese strukturellen Besonderheiten. Wettbewerb besteht vor allem bei der ursprünglichen Entscheidung zwischen verschiedenen Heizsystemen. Nach dem Anschluss an ein Fernwärmenetz sind die Wechselmöglichkeiten hingegen stark eingeschränkt.

Wo Konsument:innen ihren Anbieter nicht wechseln können, darf ihr Schutz nicht allein von den Marktmechanismen abhängen. Es braucht nachvollziehbare Preise, verbindliche Verbraucherrechte und eine wirksame Kontrolle.

Was die BWB über die Fernwärmepreise herausgefunden hat

Die Energiekrise der vergangenen Jahre hat deutlich gemacht, wie stark steigende Energiekosten die Haushalte belasten können. Auch die Fernwärmepreise sind in dieser Zeit erheblich gestiegen. Die BWB hat unter anderem untersucht, wie sich die Kosten, Erlöse und Gewinnmargen der Fernwärmeunternehmen entwickelt haben. Dabei zeigt sich ein differenziertes Bild: Während die Gewinnmargen in manchen Versorgungsgebieten stiegen, gingen sie in anderen zurück. In der Gesamtbetrachtung waren die Gewinnmargen der untersuchten Fernwärmeunternehmen im Zeitraum 2022 bis 2024 gegenüber den Jahren 2019 bis 2021 rückläufig. Hinweise auf systematische oder anhaltende Gewinnsteigerungen fand die Behörde nicht. Das bedeutet allerdings nicht, dass eine missbräuchliche Festsetzung überhöhter Preise in einzelnen Fällen ausgeschlossen ist. Ob ein solcher im Einzelfall vorliegt, müsse laut BWB gesondert im Rahmen eines kartellrechtlichen Verfahrens näher geprüft werden.

Gleichzeitig zeigt die Untersuchung, dass sich die Fernwärmepreise zwischen verschiedenen Versorgungsgebieten erheblich unterscheiden können. Dafür gibt es unterschiedliche Gründe. Neben den eingesetzten Energieträgern spielen beispielsweise die Netzstruktur, die Größe des Versorgungsgebietes und die jeweiligen Produktionskosten eine Rolle. Für Konsument:innen ist jedoch häufig nicht nachvollziehbar, wie sich der konkrete Wärmepreis zusammensetzt und welche Faktoren für Preisänderungen ausschlaggebend sind.

Nachvollziehbare Preisbestandteile und eine wirksame Preisaufsicht können dazu beitragen, die Angemessenheit der Preisgestaltung besser überprüfbar zu machen.

Über die Analyse der Preisentwicklung hinaus hat die BWB auch Empfehlungen formuliert, wie die Wettbewerbsbedingungen und die rechtlichen Rahmenbedingungen im Fernwärmesektor verbessert werden könnten.

Die wichtigsten Empfehlungen der BWB

• Wettbewerb: Systemwettbewerb stärken, Anschlusszwänge vermeiden und Wettbewerb bei fernwärmebezogenen Dienstleistungen fördern.
• Kontrolle: Unabhängige Schlichtungsstelle für Endnutzer:innen und Dritteinspeiser einrichten.
• Preistransparenz: Wärmepreisdatenbank neu ausrichten und den Zugang auf ausgewählte Stellen beschränken.
• Preisbescheide: Behördliche Preisbescheide und zugrunde liegende Gutachten veröffentlichen.
• Rechtliche Rahmenbedingungen: Einheitlichen Rechtsrahmen, Mindeststandards für den Konsument:innenschutz und verbindliche Mindestangaben für Abrechnungen schaffen.
• Preisindexierung: Preisänderung an unabhängigen Indizes ausrichten.
• Tarifgestaltung: Hohen verbrauchsabhängigen Preisanteil zur Förderung von Energieeinsparungen sicherstellen.

Wenn die Heizkostenabrechnung zum Rätsel wird

Wie viel kostet die tatsächlich verbrauchte Wärme? Welche Fixkosten fallen zusätzlich an? Und warum hat sich die monatliche Vorschreibung verändert? Wer seine Heizkostenabrechnung verstehen will, steht häufig vor zahlreichen Fragen. Fernwärmetarife setzen sich oft aus mehreren Preisbestandteilen zusammen. Neben dem verbrauchsabhängigen Preis können etwa Grund- oder Leistungspreise und Messkosten anfallen. Hinzu kommen teilweise komplexe Preisanpassungsklauseln. Diese bestimmen, unter welchen Voraussetzungen sich einzelne Preisbestandteile verändern.

Für Konsument:innen ist damit nicht immer leicht erkennbar, welche Kosten von ihrem Wärmeverbrauch abhängen und welche Kosten unabhängig davon entstehen. Noch unübersichtlicher wird die Abrechnung, wenn zwischen dem Fernwärmeunternehmen und den Endkund:innen weitere Unternehmen zwischengeschaltet sind. So werden beispielsweise Dienstleister mit der Messung, Ablesung oder Abrechnung des Wärmeverbrauchs beauftragt. In manchen Fällen sind auch sogenannte Contractoren in die Wärmeversorgung eingebunden, wodurch unterschiedliche Vertragsbeziehungen und Zuständigkeiten entstehen können. Zusätzliche Schwierigkeiten entstehen, wenn Wärmeversorger und Mess- bzw. Abrechnungsdienstleister unterschiedliche Abrechnungszeiträume verwenden. Während der Wärmeversorger beispielsweise von Juli bis Juni abrechnet, kann sich die Abrechnung des Messdienstleisters gegenüber den Haushalten auf das Kalenderjahr beziehen. Dadurch fließen teilweise bereits abgerechnete Kosten und teilweise bloße Akontozahlungen in die Heizkostenabrechnung ein. Die tatsächlich angefallenen Kosten sind damit für Konsument:innen schwer nachvollziehbar und haben wenig mit deren Verbrauch zu tun.

Für die betroffenen Haushalte stellt sich dann die Frage, wer für die Preisgestaltung verantwortlich ist, wer eine Abrechnung korrigieren muss und an wen sie sich bei Problemen wenden können. Auch die BWB sieht in diesem Bereich Verbesserungsbedarf. Sie empfiehlt unter anderem die Kosten für Messung, Ablesung und Abrechnung transparenter auszuweisen und den Wettbewerb bei diesen Dienstleistungen zu stärken. Denn anders als beim eigentlichen Fernwärmenetz ist Wettbewerb bei bestimmten begleitenden Leistungen grundsätzlich möglich.

Einheitliche Abrechnungsstandards, transparente Preisbestandteile und klar geregelte Verantwortlichkeiten können die Nachvollziehbarkeit deutlich verbessern. Dazu gehören auch eine verständliche und einheitliche Aufschlüsselung sämtlicher Kostenpositionen, etwa für Verbrauch, Grundpreis, Messung und Abrechnung, sowie möglichst einheitliche Abrechnungsperioden der Fernwärmeversorger und der beauftragten Mess- und Abrechnungsdienstleister. Darüber hinaus sollten Heizkostenabrechnungen über ein einheitliches Formular abgerechnet werden, damit Konsument:innen die verrechneten Kosten leichter nachvollziehen, überprüfen und miteinander vergleichen können.

Heizkosten sollten vor Vertragsabschluss erkennbar sein

Wer eine Wohnung mietet oder kauft, berücksichtigt in der Regel auch die laufenden Wohnkosten. Neben Miete oder Kreditrate spielen dabei die Ausgaben für Heizung und Warmwasser eine wichtige Rolle. Wie hoch die Heizkosten tatsächlich ausfallen werden, wird aber regelmäßig erst im Nachhinein kommuniziert. Damit hat es auch keine negativen Folgen für Bauträger und Vermieter:innen, wenn diese sich für ein teures Heizsystem entscheiden, weil die Heizkosten bei der Miet- oder Kaufentscheidung nicht berücksichtigt werden können.

Ein zusätzlicher Ansatz wäre daher, Konsument:innen bereits vor Abschluss eines Miet- oder Kaufvertrags verständlich über die zu erwartenden Heizkosten zu informieren. Dazu gehören Angaben über die geltenden Tarife, fixe Preisbestandteile und mögliche Preisanpassungen. Darüber hinaus sollten die Heizkosten für die konkrete Wohnung nachvollziehbar dargestellt werden, beispielsweise anhand durchschnittlicher Heizkosten pro Quadratmeter, umgerechnet auf die jeweilige Wohnungsgröße. So könnten Konsument:innen die zu erwartenden finanziellen Belastungen besser einschätzen. Das gilt besonders dann, wenn Mieter:innen die Entscheidung über das Heizsystem nicht selbst treffen können.

Auch bei der Umstellung eines fossilen auf ein erneuerbares Heizsystem sollten die erwartbaren Kosten im Vorfeld klar kommuniziert werden. So lässt sich besser beurteilen, ob die neue Wärmeversorgung mit angemessenen Kosten verbunden ist.

Viele Regeln, aber kein einheitlicher Schutz

Neben den Preisen und Abrechnungen zeigt die BWB-Untersuchung eine weitere Herausforderung: den komplexen rechtlichen Rahmen der Fernwärmeversorgung. Dieser setzt sich aus bundes-, landes- und gemeinderechtlichen Regelungen sowie einzelnen unionsrechtlichen Vorgaben zusammen. Auf Bundesebene sind insbesondere das Preisgesetz, das Heizkostenabrechnungsgesetz sowie allgemeine vertrags- und konsument:innenschutzrechtliche Vorschriften relevant. Hinzu kommen unterschiedliche Vertragsgestaltungen. Landes- und gemeinderechtliche Vorschriften können den Anschluss von Fernwärmenetzen betreffen. Anders als im Strom- und Gasbereich gibt es für die Fernwärme bislang keinen vergleichbaren umfassenden und einheitlichen bundesweiten Rechtsrahmen.

Welche Rechte Konsument:innen haben, hängt daher unter anderem von der jeweiligen Vertragsgestaltung und den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen ab. Besonders deutlich wird dies bei Zahlungsschwierigkeiten. Während im Strom- und Gasbereich zahlreiche Schutzbestimmungen bestehen, fehlen im Fernwärmebereich vergleichbare einheitliche Regelungen. Das betrifft beispielsweise Ratenzahlungen, Mahnverfahren oder Schutzmechanismen bei drohenden Abschaltungen. Die BWB empfiehlt deshalb einheitliche Mindestrechte, insbesondere bei Ratenzahlungen, Mahnverfahren und Abschaltungen, sowie verbindliche Mindestangaben für Wärmeverträge, Tarifblätter und Rechnungen sowie Zahlungsvorschreibungen.

Ein bundesweit einheitliches Wärme- und Kältewirtschaftsgesetz könnte bestehende Regelungen zusammenführen und für klarere Zuständigkeiten sorgen. Damit lässt sich auch die Rechtssicherheit für alle Beteiligten verbessern.

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Im Fernwärmesektor gibt es einiges an Reformbedarf. Zusammenfassend lassen sich folgende zentrale Forderungen festhalten:

• Mehr Transparenz: Für Konsument:innen muss nachvollziehbar sein, wie sich Fernwärmepreise zusammensetzen und unter welchen Voraussetzungen sie angepasst werden können. Dafür braucht es verständliche und möglichst einheitliche Tarifinformationen sowie eine bessere Vergleichbarkeit der Preise. Auch die zu erwartenden Heizkosten sollten bereits vor Abschluss eines Miet- oder Kaufvertrags offengelegt werden. Dafür könnten beispielsweise durchschnittliche Heizkosten pro Quadratmeter angegeben und auf die jeweilige Wohnungsgröße umgerechnet werden. So könnten Konsument:innen die voraussichtliche finanzielle Belastung besser einschätzen und unterschiedliche Wohnangebote leichter vergleichen.

• Leistbare Wärmeversorgung: Der Umstieg auf klimafreundliche Heizsysteme ist ein wichtiger Bestandteil der Wärmewende. Dabei darf die finanzielle Belastung der Haushalte jedoch nicht außer Acht gelassen werden. Insbesondere bei verpflichtenden Heizungsumstellungen sollte geprüft werden, ob die entstehenden Kosten angemessen und für die betroffenen Haushalte tragbar sind. Klimapolitische Ziele und der Schutz der Konsument:innen müssen dabei gemeinsam berücksichtigt werden.

• Verständliche Heizkostenabrechnungen: Heizkostenabrechnungen sollten so gestaltet sein, dass Konsument:innen die verrechneten Beträge ohne besondere Fachkenntnisse überprüfen können. Dafür wären einheitliche Abrechnungsformate, klar ausgewiesene Tarifbestandteile und nachvollziehbare Angaben zu Verbrauch, Grundpreis sowie Mess- und Abrechnungskosten hilfreich. Ebenso braucht es klare Zuständigkeiten, damit bei Unklarheiten erkennbar ist, an wen sich die Betroffenen wenden können.

• Wirksame Preisaufsicht: Da ein Wechsel des Fernwärmeanbieters in der Regel nicht möglich ist, können sich Konsument:innen bei überhöhten Preisen kaum durch einen Anbieterwechsel schützen. Umso wichtiger sind nachvollziehbare Regeln für die Preisbildung und wirksame Kontrollmechanismen. Die Preisentwicklung sollte daher regelmäßig überprüft werden, damit mögliche unangemessene Belastungen frühzeitig erkannt und verhindert werden können.

• Unabhängige Behörde für Wärme und Kälte: Eine unabhängige Behörde für Wärme und Kälte könnte die bestehenden Kontrollmechanismen ergänzen. Zu ihren Aufgaben könnten die laufende Beobachtung der Preisentwicklung, der Vergleich von Wärmepreisen und Kostenstrukturen sowie die Kontrolle größerer Wärmeversorger gehören. Auch eine unabhängige Streitbeilegung könnte dazu beitragen, die Rechte der Konsument:innen wirksamer durchzusetzen.

• Einheitlicher Rechtsrahmen: Die derzeitigen rechtlichen Rahmenbedingungen für Fernwärme sind auf unterschiedliche Regelungen verteilt. Ein bundesweit einheitliches Wärme- und Kältewirtschaftsgesetz könnte hier für mehr Klarheit sorgen. Darin könnten Mindeststandards für Verträge, Preisänderungen, Abrechnungen und den Schutz bei Zahlungsschwierigkeiten festgelegt werden. Einheitliche Vorgaben würden die Rechtssicherheit erhöhen und den Konsument:innenschutz stärken.

• Mess- und Abrechnungsdienstleistungen: Auch bei der Messung, Ablesung und Abrechnung des Wärmeverbrauchs ist darauf zu achten, dass keine zusätzlichen, schwer kontrollierbaren Kosten entstehen. Wahlmöglichkeiten bei der Vergabe dieser Dienstleistungen können den Wettbewerb fördern. Wettbewerb allein garantiert jedoch nicht automatisch niedrigere Preise. Ebenso wichtig sind transparente Entgelte, nachvollziehbare Leistungen und wirksame Kontrollmöglichkeiten.

• Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Heizsystemen: Auch hier ist eine differenzierte Betrachtung notwendig. Einerseits sollen Konsument:innen nicht zum Anschluss an überteuerte Fernwärmesysteme verpflichtet werden. Andererseits spielt Fernwärme beim Ausstieg aus Gas und bei der Dekarbonisierung unsanierter Altbauten eine wichtige Rolle. Ein möglicher Ansatz wäre, unter bestimmten Voraussetzungen einen verpflichtenden Heizungstausch vorzusehen, ohne dabei eine generelle Fernwärmeanschlusspflicht einzuführen. Die Wahl zwischen geeigneten klimafreundlichen Heizsystemen sollte weiterhin erhalten bleiben.