Die Bedeutung von Energie hat in den letzten 200 Jahren exponentiell zugenommen. Energiepolitisches Handeln wird dabei vor allem durch die Zielsetzung einer sicheren, wirtschaftlichen und umweltverträglichen Versorgung mit Energie geprägt. Dieses energiepolitische Zieldreieck hat sich im Laufe der Zeit nicht wesentlich geändert, die Gewichtung der einzelnen Ziele hingegen schon und damit auch die politischen Rahmenbedingungen und Herausforderungen.
Abhängigkeit
Immer noch hängt unsere Versorgung mit Energie in hohem Maße von fossilen Energieträgern ab, also Erdöl und Erdgas. Die größten Vorkommen befinden sich weiterhin in geopolitisch sensiblen Regionen. Die Folge des „Arabischen Frühlings“ oder der Konflikt in der Ukraine führen uns die Problemlagen, die mit der Energieversorgung einhergehen, deutlich vor Augen. Lösungen sind mittelfristig und wohl auch langfristig nicht in Sicht: Die Importabhängigkeit der EU und Österreichs von Erdöl und Erdgas wird hoch bleiben. Mehr als die Hälfte des Energiebedarfs in der EU wird durch Einfuhren gedeckt. Eng verbunden mit der Frage der Versorgungssicherheit ist die Frage der Leistbarkeit von Energie, sowohl für die Wirtschaft als auch für die KonsumentInnen. Aber nicht nur hohe Importpreise – wie derzeit vor allem für Erdgas –, sondern auch die Gewährleistung von sicheren und ausreichenden Erzeugungs- und Verteilungskapazitäten erhöhen die Kosten des Energiesystems. Energiearmut ist nicht nur ein Phänomen in wirtschaftlich unterentwickelten Ländern, sie findet sich auch in der EU. Die Zahl der Betroffenen nimmt dramatisch zu. Allein in Österreich können sich rund 200.000 Menschen den ausreichenden Bezug von Strom, Gas oder Fernwärme nicht leisten. Auf der anderen Seite steht die energieintensive Industrie, die über Wettbewerbsnachteile durch vergleichsweise höhere Energiepreise klagt.
Geänderte Rahmenbedingungen
Die Rahmenbedingungen für die Energiepolitik haben sich in den letzten zwei Jahrzehnten massiv verändert, und zwar sowohl durch energie- und klimapolitische als auch durch gesamtwirtschaftliche Entwicklungen. Die wohl nachhaltigste Veränderung erfuhren die Energieversorgungsunternehmen durch die Liberalisierung der Strom- und Gasmärkte, die mit dem EU-Beitritt auch in Österreich ihren Anfang nahm. Ursprünglich wiesen die Energieunternehmen einfache vertikal integrierte Strukturen auf: Erzeugung, Verteilung und Vertrieb waren unter einem Dach vereint. Zugleich standen sie mehrheitlich im Eigentum der öffentlichen Hand. Sowohl die Organisationsstrukturen als auch die Eigentumsverhältnisse haben sich mit den EU-Wettbewerbsbelebungspaketen wesentlich geändert. Energieerzeugung und Energiehandel unterliegen nun den Regeln des freien Wettbewerbs. Gesellschaftsrechtlich bzw. eigentumsrechtlich sind diese Bereiche vom Netzbereich, der als „natürliches Monopol“ einer staatlichen Regulierung unterliegt, getrennt. Der Anteil der öffentlichen Hand an den Energieversorgungsunternehmen geht sukzessive zurück, die Befriedigung von Aktionärsinteressen rückt bei Unternehmensentscheidungen in den Vordergrund. Gerade die Stromversorgung ist immer weniger eine öffentliche Dienstleistung, sondern folgt zunehmend den Regeln des Marktes: Strom wird nicht mehr vom Produzenten an die VerbraucherInnen verkauft, sondern wird mit diesem – analog zu den Finanzmärkten – zwischen Brokern gehandelt und spekuliert. Eingriffe bzw. Marktlenkung durch Regulierungs- bzw. Aufsichtsbehörden gestalten sich angesichts der immer komplexeren Ausgestaltung der Energiemärkte und Preisbildungsmechanismen zunehmend schwierig. Gleichzeitig fehlen bislang ausreichende Analysen zu den volkswirtschaftlichen Kosten für Regulierungsarbitrage, Insiderhandel und Marktmissbrauch im Energiebereich.
Nachhaltigkeit
Neben den neuen Vorschriften im Gefolge der Liberalisierung der europäischen Strom- und Gasmärkte ändert auch die ambitionierte Energie- und Klimapolitik der Europäischen Union die Strukturen der Energiewirtschaft: Mit den EU 2020 – und den EU 2030 Zielen sollen die schädlichen Folgen des Klimawandels bekämpft werden. Im Mittelpunkt stehen dabei die Verringerung der klimaschädigenden Treibhausgasemissionen, der Ausbau erneuerbarer Energien sowie die Steigerung der Energieeffizienz und damit die Reduktion des Energieverbrauchs.
Fehlentwicklungen
Während die Energie- und Klimaziele notwendig und zu unterstützen sind, führen die derzeitigen Maßnahmen und Politiken zur Erreichung dieser Ziele zu Fehlentwicklungen. Eine der wesentlichen Ursachen besteht darin, dass bei der Umsetzung gesamtwirtschaftliche Auswirkungen, Kosteneffizienz und Verteilungsgerechtigkeit kaum oder nur mangelhaft berücksichtigt werden. Zu wenig beachtet werden auch die Folgen der EU-weiten Liberalisierung der Energiemärkte, ebenso wie die Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise. Die Konsequenzen zeigen sich auf dem Strommarkt am deutlichsten: Unterstützt durch hohe öffentliche Förderungen wird die Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Quellen wie Wind- und Sonnenkraft EU-weit massiv ausgebaut, vor allem in Deutschland. Flankierende Maßnahmen zur kosten-effizienten Integration der erneuerbaren Elektrizität in das konventionelle Energiesystem wie der parallele Ausbau von Netzen fehlen oder werden nur mangelhaft umgesetzt. Konventionelle Kraftwerke kämpfen aufgrund massiv gefallener Stromerlöse mit sinkenden Renditen. Gleichzeitig stehen die Interessen von Aktionären und Eigentümern in der Energiewirtschaft immer stärker vor dem Allgemeininteresse der Versorgungssicherheit.
Fehlentwicklungen treten aber auch bei der Politik zur Senkung der Treibhausgasemissionen auf, wo auf marktwirtschaftliche Instrumente gesetzt wird. Der Preis für Emissionszertifikate ist infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise und des Fehlens adäquater Maßnahmen zur Preisstabilisierung massiv gefallen. Damit wird natürlich auch die bezweckte Internalisierung der durch den Ausstoß von Treibhausgasemissionen verursachten externen Kosten verfehlt und Energieträger mit hohem CO2-Ausstoß wie Kohle bleiben weiter konkurrenzfähig.
Energieeffizienz
Der Steigerung der Energieeffizienz wird hingegen in den Politiken der EU und der Mitgliedsländer weit weniger Aufmerksamkeit gewidmet. Dabei ist die Senkung des Energieverbrauchs eine zentrale Voraussetzung für die Erreichung der klima- und energiepolitischen Ziele.
Die Steigerung der Energieeffizienz spielt aber auch im Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und der Versorgungssicherheit eine unterstützende Rolle. Gerade für Unternehmen bedeutet ein höherer Grad an Energieeffizienz einen langfristig geringeren Energieeinsatz bei gleichbleibendem Output. Darüber hinaus ist die Energieeffizienz auch die zentrale, treibende Kraft für Innovation und technologische Entwicklung. Schließlich ist die Verringerung des Energieverbrauchs ein nachhaltiges Instrument zur Senkung der Energiekostenbelastung für KonsumentInnen im Allgemeinen und zur Bekämpfung von Energiearmut im Speziellen.
Die Lehren aus den letzten Jahren haben gezeigt: Die Gestaltung des zukünftigen energie- und klimapolitischen Rahmens hat auf einer systemischen, gesamthaften Betrachtung der Volkswirtschaft im Allgemeinen und der Energiewirtschaft im Speziellen zu beruhen.
Dieser Beitrag ist eine gekürzte und aktualisierte Fassung von „Energiepolitischer Rahmen“ in Arbeit & Wirtschaft 7/2014.