Für den Euroraum besteht die akute Gefahr, in eine länger anhaltende Phase makroökonomischer Deflation zu geraten, gekennzeichnet durch sinkendes Preisniveau oder nur sehr geringe Inflation. Dies geht mit einer stagnierenden gesamtwirtschaftlichen Nachfrage insbesondere aufgrund von Konsumaufschub und Investitionsflaute, Unterauslastung der Produktionskapazitäten und anhaltend hohe Arbeitslosigkeit. Um die drohende deflationäre Stagnation zu verhindern, sind eine Wende in der EU-Wirtschaftspolitik zu einer expansiven Ausrichtung und ein rasches, energisches und koordiniertes Vorgehen von Geld-, Fiskal- und Lohnpolitik in diese Richtung erforderlich.
Deflation wird definiert als Rückgang des Verbraucherpreisniveaus. Disinflation bezeichnet ein Abnehmen der Inflation, d.h. des Anstiegs des Verbraucherpreisniveaus. Das Preisstabilitätsziel der EZB von rund 1,9% ist in den letzten Monaten immer stärker verfehlt worden. Im Dezember 2014 war die Änderung des harmonisierten Verbraucherpreisindex im Durchschnitt der Eurozone mit -0,2% bereits leicht negativ. In den meisten Euroländern lag die Preisänderungsrate um null, und für einige war ein deutlicher Rückgang des Preisniveaus festzustellen.
Das Stagnationsszenario
Eine Deflationsspirale, die wie in den 1930er-Jahren eine starke Kontraktion der Realwirtschaft nach sich zieht, ist heute aus vielerlei Gründen, insbesondere wegen der völlig anderen institutionellen Rahmenbedingungen, der viel größeren Bedeutung der Sozialpolitik (Stichwort automatische Stabilisatoren), der internationalen Kooperation und des gänzlich andersgearteten weltwirtschaftlichen Umfelds, für den Euroraum insgesamt sehr unwahrscheinlich. In einigen südlichen Euroländern ist dieses Szenario einer deflationären Kontraktion freilich bereits Realität.
Als durchaus real muss aber die Gefahr einer längeren Phase realwirtschaftlicher Stagnation im Euroraum angesehen werden, zumal in einigen Ländern der Eurozone bereits signifikante Deflation besteht, die Investitionsnachfrage schon seit Längerem schwach ist, die Staatsverschuldung infolge der tiefen Rezession und der Bankenrettungspakete stark angestiegen ist und Banken, private Haushalte und Staaten gleichzeitig versuchen, ihre Bilanzen zu sanieren und Schulden abzubauen.
Die Situation im Euroraum
2009/10 kam es in der Eurozone zu einer kurzen Deflationsphase, welche eine Folge der schweren ersten Rezession (2008/09) im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise war. Ab dem 3. Quartal 2011 war die Preisentwicklung im Euroraum, gemessen an der Veränderung des HVPI, durch Disinflation gekennzeichnet. Im Februar 2013 fiel die Teuerungsrate unter die 2%-Marke. Seither wird das Preisstabilitätsziel der EZB immer deutlicher verfehlt. Im November 2014 belief sich die HVPI-Änderung gegenüber dem Vorjahresmonat auf nur noch 0,2%, im Dezember war sie dann schon negativ.
Inflationsdämpfend wirkten die Veränderungen der Energiepreise und der Preise unverarbeiteter Nahrungsmittel: Der Rohölpreis halbierte sich, und die Preise für unverarbeitete Lebensmittel fielen um fast zehn Prozent. Zunächst trug auch der hohe Außenwert des Euro gegenüber dem Dollar und anderen Währungen zur Disinflation bei, weil er die Importe verbilligte.
Ein erheblicher Teil der Disinflation geht jedoch auf die schwache Konjunktur zurück. Die Kapazitätsauslastung der Unternehmen liegt unter ihrem langjährigen Durchschnitt, und die Arbeitslosigkeit ist hoch. Die Nominallöhne steigen nur schwach. Die Lohnstückkosten, deren Änderung einen wesentlichen Einfluss auf die Preisdynamik hat, blieben unverändert.
In einigen Euroländern ist Deflation bereits eingetreten. Von den achtzehn Euroländern verzeichneten vier im Dezember 2014 eine signifikante Deflation, d. h. eine VPI-Änderungsrate unter -0,5%. Am stärksten war der Rückgang des Preisniveaus in Griechenland (-2,5%) und Spanien (-1,1%). Die österreichische Inflationsrate von 0,8% kam dem EZB-Preisstabilitätsziel von ca. 2% noch am nächsten.
Das wirtschaftspolitische Instrumentarium gegen Deflation
Welche wirtschaftspolitischen Instrumente stehen in der Eurozone zur Verfügung, um gegen die deflationäre Gefahr und insbesondere die drohende Investitionsflaute vorzugehen?
Die Möglichkeiten der konventionellen Geldpolitik sind bereits nahezu ausgeschöpft, liegt doch der Leitzins mit 0,05% praktisch an der Nullmarke. Die niedrigen Zinsen ziehen aus den bereits genannten Gründen, insbesondere der allgemeinen Nachfrageschwäche, schon seit einiger Zeit nicht mehr eine Ausweitung der Kreditaufnahme nach sich. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Geldpolitik in den Euroländern mit sehr niedrigen oder negativen Teuerungsraten bereits restriktiv wirkt, weil die Realzinsen für Kredite hoch sind und steigende Tendenz aufweisen. Mit fortschreitender Dauer der Deflation beginnen sich auch Deflationserwartungen zu bilden, die zu Konsum- und Investitionszurückhaltung und einer „Flucht ins Geld“, also einer hohen Liquiditätspräferenz führen. Die Deflationserwartungen sind es auch, welche die jetzige Situation von der relativ kurzen Episode der Deflation im Euroraum im Jahr 2009 unmittelbar nach dem Ausbruch der Krise unterscheiden.
In einer solchen Situation gehen von der Zinspolitik keine positiven Impulse mehr aus, da der Nominalzins im Normalfall nicht unter null sinken kann, Deflation und Deflationserwartungen aber hohe Realzinsen bedingen. Hier bleiben der EZB nur mehr unkonventionelle Maßnahmen wie quantitative Lockerung. Am 22.1.2015 kündigte die EZB ein Ankaufprogramm von Anleihen im Umfang von 60 Mrd. Euro monatlich an, welches im März 2015 beginnen und bis September 2016 währen soll.
Alles in allem sind die Mittel der Geldpolitik, in der derzeitigen Lage die Konjunktur anzukurbeln, freilich beschränkt. Oft wird die Geldpolitik mit einem Strick verglichen: Man kann mit ihm nur ziehen, nicht aber stoßen. D.h. die Geldpolitik kann nur für einen expansiven Rahmen sorgen. Erfolgreich kann eine Deflation nur abgewendet werden, wenn die unkonventionelle Geldpolitik im Rahmen einer koordinierten Makropolitik erfolgt, also von einer expansiven Fiskal- und einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik begleitet wird.
Um eine expansivere Fiskalpolitik zu ermöglichen, müssen die Fiskalregeln flexibler gehandhabt werden bzw. zusätzliche Maßnahmen über den Juncker-Investitionsplan hinaus gesetzt werden. Erforderlich sind insbesondere sozial-ökologische öffentliche Investitionen. Ein „Protokoll für sozial-ökologische öffentliche Investitionen“ könnte dazu beitragen. Es sollte mehrere Teile umfassen:
- erstens ein kurzfristiges Konjunkturprogramm ähnlich dem „European Economic Recovery Plan“ Ende 2008, wo für die beiden folgenden Jahre Zusatzausgaben im Umfang von jeweils 1% des BIP vereinbart wurden. Investitionen sollten in Bereichen erfolgen, wo sie eine besonders hohe Beschäftigungswirkung entfalten, wo europaweiter Bedarf besteht und wo sie langfristig sinnvoll sind – wie beispielsweise der Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen, die Förderung des sozialen Wohnbaus oder die Steigerung der Energieeffizienz durch thermische Gebäudesanierung.
- zweitens die Einführung der „Goldenen Investitionsregel“, wonach zusätzliche Investitionen nicht mehr in die für die Fiskalregeln relevante Berechnungsgrundlage der Defizite eingehen.
- Optional könnte drittens die europäische wirtschaftspolitische Steuerungsfähigkeit ohne eigenes Eurozonen-Budget erhöht werden, indem weitere spezifische Ausgaben auf nationaler Ebene von den Fiskalregeln ausgenommen werden. Eine solche Option könnte die zur Erreichung der Ziele der EU-2020-Strategie notwendigen Aufwendungen und/oder die national aufzubringende Kofinanzierung von Mitteln aus den Europäischen Strukturfonds umfassen.
Letztlich sollte aber auch im bestehenden Rahmen die vorhandene Flexibilität (insbesondere geringere Konsolidierungserfordernis in wirtschaftlich schlechten Zeiten) ausgenutzt werden, statt der EU-Kommission die einseitige Interpretation der Regeln zu überlassen.
Eine Schlüsselrolle der Lohnpolitik
Wenn das Preisniveau wieder steigen bzw. stärker steigen soll, müssen Kosten steigen. Aus diesem Grund kommt der Lohnpolitik im Rahmen einer antideflationären Strategie eine Schlüsselrolle zu.
Ein wichtiger Stabilisierungsfaktor in der gegenwärtigen Situation wäre eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik, also eine Koordinierungsregel, welche kollektivvertragliche Lohnsteigerungen und Anhebungen der gesetzlichen Mindestlöhne vorsieht, die sich am mittelfristigen Trend der jeweiligen gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität und am Preisstabilitätsziel der EZB orientieren. Eine derartig ausgerichtete Lohnpolitik würde dazu beitragen, dass die Preise wieder steigen, und wäre ein geeignetes Instrument, die Preisänderungserwartungen zu beeinflussen und wieder in den positiven Bereich bzw. in Richtung auf das Stabilitätsziel der EZB anzuheben. Diese Lohnpolitik könnte die essenzielle Funktion des Stabilitätsankers übernehmen. Produktivitätsorientierte Lohnpolitik hätte auch zur Folge, dass der seit den 1980er-Jahren andauernden Umverteilung zulasten der Lohn- und GehaltseinkommensempfängerInnen Einhalt geboten wird, die eine wesentliche Ursache der Wachstumsschwäche im Euroraum war.
Deutschland und Österreich verzeichneten zwischen 2000 und 2007 unter allen Euroländern die geringsten Nominallohn-, Reallohn- und Lohnstückkostenerhöhungen. In Deutschland lag 2007 das Lohnstückkostenniveau unter demjenigen von 2000. Der Impuls zu einem Unterbietungswettlauf bei den Lohnstückkosten war also ausgerechnet von Deutschland, der mit Abstand größten Volkswirtschaft der EU, ausgegangen. Die extreme Abweichung der Lohnentwicklung von der Produktivitätsorientierung war in erster Linie die Folge der institutionellen Demontage im Bereich der Lohn-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, die u. a. dazu führte, dass Deutschland heute einen der relativ größten Niedriglohnsektoren in der EU hat.
Insbesondere den Kollektivverhandlungspartnern in den Euroländern mit Leistungsbilanzüberschuss wie Deutschland und Österreich kommt daher die verantwortungsvolle Rolle zu, die Produktivitätsorientierung umzusetzen, damit ein (weiterer) Lohnunterbietungswettbewerb, der die deflationären Tendenzen verstärken würde, unterbunden wird.
In Deutschland haben sich die Tarifpartner dieser Verantwortung gestellt. 2014 stieg das durchschnittliche Arbeitnehmerentgelt je Beschäftigten um 2,8%, und für 2015 wird gemäß OECD Economic Outlook 2014/2 eine Erhöhung von 3,6% erwartet, zu der das Inkrafttreten der gesetzlichen Mindestlohnregelungen erheblich beitragen dürfte. Von der Lohnentwicklung in Deutschland geht somit ein in der derzeitigen Lage am Rande der Deflation dringend benötigter Kostensteigerungsimpuls aus. Daher eröffnen sich auch für die Kollektivverhandlungspartner in Österreich Spielräume für eine expansivere Lohnpolitik.
Den Defizitländern sind Abweichungen von der Koordinierungsregel einzuräumen, sodass diese ihre negative Lohnstückkostenposition gegenüber den Überschussländern abbauen können – sofern dies nicht aufgrund der Folgen der Austeritätspolitik ohnehin schon geschehen ist.
Die Umsetzung einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik wäre nicht nur für die Bekämpfung der Deflationsgefahr wesentlich, sondern stellte auch einen großen Schritt in Richtung auf eine Wirtschaftspolitik dar, die zur Kenntnis nimmt, dass die Nachfrageentwicklung im Euroraum lohngetrieben ist.
Mit Lohn-, Geld- und Fiskalpolitik gegen deflationäre Risiken
Für ein effektives Vorgehen gegen die deflationären Risiken, die Nachfrageschwäche und die drohende Investitionsflaute im Euroraum sind somit erstens expansive Geld- und Fiskalpolitik sowie eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik unabdingbar und zweitens ein koordiniertes Agieren von Fiskalpolitik, Geldpolitik und Lohnpolitik. Es wäre höchste Zeit, dem durch den Köln-Prozess installierten Makroökonomischen Dialog in der EU Leben einzuhauchen.
Um freilich die Gefahr der Deflation dauerhaft zu bannen und die tatsächliche Wirtschaftsentwicklung wieder an den Pfad des Potenzialwachstums heranzuführen, wäre mittelfristig eine Wende zu einer Ausrichtung der Wirtschaftspolitik notwendig, die kongruent mit dem lohngetriebenen Nachfrageregime des Euroraums ist.
Dieser Beitrag ist eine überarbeitete Kurzfassung des Editorials in der Ausgabe 4/2014 der Zeitschrift Wirtschaft und Gesellschaft.